【学者观点】电子政务背景下行政许可程序的革新（三）

五、作为行政许可证件形式的电子证照

行政许可中电子证照的引入，有助于减少行政成本，保障行政许可证照真实性，支撑政务服务。行政许可电子证照作为数据电文，构成“加盖本行政机关印章的行政许可证件”，与纸质证件具有同等法律效力。

（一）行政许可中电子证照的引入

《行政许可法》39条第1款规定了行政许可证件的形式，包括许可证、执照、资格证、资质证或者其他者其他许可证书、合格证书，以及行政机关的批准文件或者证明文件。一般而言，颁发行政许可证件不同于作出准予行政许可的书面决定，在作出准予行政许可的书面决定之后，继而才能颁发行政许可证件。

《行政许可法》的起草者曾论述颁发行政许可证件的意义，认为在行政许可对象的行为、活动场所流动性较大时，更应颁发行政许可证件。行政许可证件可使被许可人有明确、稳定的法律保护；也便于对被许可人的行为进行监督；还有助于区别被许可的相对人与未取得行政许可的相对人，提高行政管理效率。

在2003年颁布《行政许可法》时，由于行政管理的信息化、电子化水平还处于较低层次，当时还无法对行政许可证件电子化问题加以系统预判。随着电子政务的快速发展，国务院办公厅于2016年要求建设电子证照库，做到电子证照与纸质证照同步签发。”在短短两年时间内，全国诸多省市就电子证照的管理和应用颁布了地方性法规、地方政府规章或者规范性文件，就电子证照的管理原则、管理部门、管理程序、法律效力、后续利用、数据安全等加以规定。

国务院于2019年颁布了《国务院关于在线政务服务的若干规定》（国务院令第716号），要求国家建立电子证照共享服务系统，实现电子证照跨地区、跨部门共享和全国范围内互信互认，并明确规定“电子证照与纸质证照具有同等法律效力”。当然，理论上仍需以《行政许可法》为基础，审视行政许可中电子证照的功能、范围、性质与效力，审视其间的数据安全与隐私保护。

（二）行政许可电子证照的概念与功能

1.何为电子证照

国务院关于在线政务服务的若干规定》第15条规定：“电子证照，是指由计算机等电子设备形成、传输和存储的证件、执照等电子文件。”某种意义上，行政许可电子证照是具有行政许可权的行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织在依法履行行政管理职责中，制发的承载各类许可证、执照、资格证、资质证、合格证书、批准文件、证明文件或其他行政许可证件信息的数据电文。

2.电子证照的功能

第一，电子证照减少了行政机关和行政相对人的成本。对行政机关而言，作出行政许可决定后，即可生成电子证照，减少了行政许可纸质证书的印刷、制作和邮寄成本；对行政相对人而言，减少了行政许可送达时间，其可以即刻从网上获取电子证照，减少了等待的时间成本。

第二，电子证照有利于保障行政许可证件的真实性，便于打击与行政许可相关的违法行为。现实中存在涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的行为，根据《行政许可法》80条第1项规定，行政机关应当对上述违法行为给予行政处罚。但在传统纸质许可证照的使用过程中，由于很难进行跨部门信息共享和验证，也无法有效控制审核资料反复提交等现象，有可能滋生违法行为，而且很难发现和查处这些违法行为。但在电子证照的支持下，行政机关可以随时调用电子政务系统中的电子证照，不再需要相对人提供纸质证照，而且还可以通过网站、手机扫码等形式对电子证照进行查验，这有利于扼制与行政许可相关的违法活动，更好地维护市场秩序。

第三，电子证照作为具有法律效力和行政效力的专业性、凭证类电子文件，是支撑政府服务运行的重要基础数据。在未来，行政许可电子证照的使用，将依托国家政务服务平台电子证照共享服务系统，实现电子证照跨地区、跨部门共享，这将极大促进行政许可服务的跨地区、跨部门、跨层级数据共享和业务协同。通过电子证照库支撑行政许可过程中的相关信息“一次生成、多方复用、一库管理、互认共享”，当行政许可机关在开展行政许可审查与决定过程中，当需要申请人提交包括相关行政许可证件在内的申请材料时，如果许可机关可以从电子证照共享服务系统中，或从其他行政许可机关处获取业务办理所需电子证照的，应优先获取电子证照，原则上不应要求申请人提交实体证照，从而减少行政相对人的文书案牍负担。

（三）行政许可电子证照的性质和效力

传统的行政法律关系是基于以书面文件实施行政活动而形成的，导致很多时候难以适用电子文件，这构成了电子政务发展的法律障碍。根据《行政许可法》39条规定，行政许可机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发“加盖本行政机关印章”的“行政许可证件”。如以文义解释的方法理解《行政许可法》39条，行政许可证件应为书面证件形式，应加盖印章。那么，应当如何理解行政许可电子证件的性质和法律效力？

1.行政许可电子证照的性质

第一，行政许可电子证照属于数据电文。《电子签名法》2条第2款规定：“本法所称数据电文，是指以电子、光学、磁或者类似手段生成、发送、接收或者储存的信息。”行政许可电子证照中载明了许可对象、许可活动范围、许可期限、许可机关，而且行政许可机关可在线查询、验证、比对行政许可电子证照信息，被许可人可随时调取查用行政许可电子证照信息。根据《电子签名法》2条第3款的规定，行政许可电子证照能够有形地表现所载内容，是可以随时调取查用的数据电文，应将其视为“符合法律、法规要求的书面形式。”

第二，行政许可电子证照文件是以版式文档表示的电子证照，既包含照面固定版式效果，又包含证照元数据及标识。行政许可机关可以通过改进行政管理流程，来保障所颁发电子证照数据的时效性、准确性；通过应用密码技术，保障电子证据数据内容的真实性、完整性。因此，行政许可电子证照符合《电子签章法》第5条第2项的要求，能够可靠地保证自证照形成时起，内容保持完整、未被更改。所以行政许可电子证照被视为“符合法律、法规规定的原件形式要求”。

第三，行政许可电子证照应被视为“加盖本行政机关印章的行政许可证件”。行政许可电子证照中含有电子签名和电子印章。《电子签名法》2条规定：“本法所称电子签名，是指数据电文中以电子形式所含、所附用于识别签名人身份并表明签名人认可其中内容的数据。”由此，行政许可电子证照中使用的符合《中华人民共和国电子签名法》规定条件的电子签名，与手写签名或者盖章应当具有同等法律效力。《国务院关于在线政务服务的若干规定》第9条则要求国家建立权威、规范、可信的统一电子印章系统，国务院有关部门、地方人民政府及其有关部门使用国家统一电子印章系统制发的电子印章，并规定电子印章与实物印章具有同等法律效力，加盖电子印章的电子材料合法有效。因此，行政许可电子证照应被视为“加盖本行政机关印章的行政许可证件”。

2.行政许可电子证照的效力

无论是从法律规范还是从法理出发，行政许可电子证照都应当与纸质许可证照具有同等法律效力。按照标准规范生成的电子证照，应当视为满足法律法规规定的原件形式和文件保存要求，与纸质证照具有同等效力，可作为法定依据和归档材料。行政许可电子证照的法律效力体现为如下四个方面：

第一，行政许可电子证照应当拘束行政许可机关本身。颁发行政许可电子证照的行政机关应当对本机关所发布的行政许可电子证照数据的真实性、准确性、时效性和完整性负责，还应有将行政许可电子证照数据信息共享的义务，应通过数据交换、文件交换、接口服务等方式将电子证照数据交换至电子证照共享服务系统。

第二，行政许可电子证照具有跨部门拘束力，行政机关应当承认其他行政机关依法生成、符合标准规范的行政许可电子证照效力。行政许可电子证照签发部门生成的电子证照原则上应予共享，行政机关如可通过电子证照共享可获得业务办理所需电子证照的，则不得要求申请人重复提交该电子证照对应的实体证照，如行政许可证照的原件或复印件。

第三，被许可人有获得行政许可电子证照的权利。根据《行政许可法》39条的规定，被许可人有获得行政许可证件的权利，因此被许可人有权获得行政许可电子证照的原件、加注件或电子副本。应允许被许可人对自身持有电子证照的信息予以查阅、核验、复制和存档。

第四，行政许可电子证照可以构成行政诉讼中的证据。根据《行政诉讼法》33条的规定，“电子数据”构成了行政诉讼中的证据类型，电子数据是能够证明案件相关事实的电子文件，行政许可电子证照可以构成行政诉讼中的证据，去证明行政许可机关已经给特定行政相对人颁发了行政许可的事实。

（四）行政许可电子证照与纸质许可证照的关系

如前文所述，行政许可电子证照与纸质许可证照具有同等法律效力。除因国家安全、公共安全及行政管理特别需要外，原则上在各行政许可领域都可引入电子证照制度。应逐步拓展行政许可电子证照制度的适用范围，目前应当归集、关联与企业、公众群众相关的电子证照目录清单，并向社会公布。

行政许可机关如颁发行政许可电子证照，那么在办理行政许可事项时，应当将电子证照生成作为业务流程的必要环节，优先采用在线生成的方式，在业务办结时同步生成电子证照和纸质证照或者实体证照。行政机关在行政管理过程中，当需要行政相对人资格资质许可等证明文件时，应当优先采用电子证照，能提供电子证照的，原则上不应要求相对人提供实体证照及相关文件材料；行政机关能通过政府信息共享获得相对人电子证照信息的，原则上不应要求相对人提供电子证照信息。但除了行政机关已取消纸质证照或者暂时无法提供电子证照的情况之外，公民、法人和其他组织仍可以要求行政机关同时发给电子证照和纸质证照。行政相对人自主打印的电子证照与行政部门印制的纸质证照具有同等效力。

六、未竟的课题

电子治理（E-governance）包含了信息和通信技术的应用，它能够支撑政府管理、公共服务，改进了民主过程，重塑了社会与国家的关系。行政机关通过电子治理改革行政许可程序，其目标不仅是行政许可机关的需求和架构，而是以“用户需求”为导向重塑行政程序。通过电子治理的引入，有助于更好的实现政策目标，提供高效便捷的行政许可服务，充分满足公众需求。

但与此同时，也应当警惕陷入“科技决定论”的迷思。实际上，并非将信息技术、电子政务导入行政许可活动，就能自动生成全新形态的治理关系与行政运作模式。目前来看，电子政务主要作为行政许可机关作出决策的辅助装置，性质上属于行政许可机关的“眼睛”与“臂膀”，行政许可机关仍需保留作为“头脑”的最终决定权。人工智能系统的引入、电子化许可规则的确立和自动化的信息处理过程，并不能完全取代行政许可机关的裁量判断。行政许可作为兼具政策性和技术性的领域，经常需要处理较为复杂的情境和不断处于发展变化中的事务，面对多元利害关系主体和错综复杂的利益冲突，行政许可机关必须对各种因素加以权衡和考量。对于特定个案，行政许可机关则需要脱离人工智能系统和电子化许可规则的束缚，转而回归传统的行政裁量模式作出行政许可决定。

目前，电子政务带来的行政许可程序革新已经初具规模，但未来还需要对诸多衍生课题展开研究。一是要建立行政许可信息化过程中的详细规则。政府信息构成了包括行政许可在内的行政活动的基础，未来需进一步建立行政许可过程中信息收集、信息利用、数据开放、数据保护和政府信息共享的法律规则。二是要实现行政许可程序的流程再造。在电子治理背景下，如何建构更加便民和高效的“用户友好型”的许可程序，如何建构跨部门、跨层级和跨地区的立体化行政许可流程，将成为科技法学研究的持久议题。三是要强化对行政相对人的权利保障。在电子治理下行政许可程序的法律改革，不仅要保障行政相对人获得便捷、高效行政许可服务的权利，还应保障行政相对人平等获得行政许可服务的权利，保障行政相对人参与行政许可决定的程序权利，保障行政相对人的隐私权和人格尊严不受侵犯。

作者：宋华琳