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杨维松——论审执分离体制改革的基础问题思考

来源:   发布时间: 2017年12月20日

    摘  要  审执分离体制改革是司法责任制改革的必然趋势,对其研究更多的是分离的路径探析,缺少追本溯源的论证,必须转换研究视角和研究方法,从内部视角思考分离改革的基础问题:审判权与执行权的内涵属性、外延关系;分离的理论基础和配套的业绩考核。文章从部门法划分标准和国家机构划分标准剖析执行权的双重属性以及与审判权的交叉关系,阐述审执分离的理论基础权力争衡和PDCA管理循环,进一步实证分析执行权分段集约运行的业绩考核模式,旨在探索构建具有可持续性、可推广性的执行工作机制提供有益的借鉴。

    关键词  执行裁判权  执行实施权  分段执行

    一、内涵属性:审判权、执行权是复合性权力

    庞德曾说:“法学之难者,莫过于权利也。”之所以论述执行权的内容属性,是因为它是研究审判权和执行权相分离改革的前提和基础。只有厘清了执行权的属性,才能设置分离的具体框架,才能确保执行权的正确运行,否则,谈审执分离就是缘木求鱼。学术界对执行权的属性(性质)一直争论不断,灯不拨不亮,理不辩不明,学术争鸣是有必要的,但是需要理性地批判借鉴而非全盘否定。可以说,每个观点的提出都有各自的理论支撑,都是学者们的知识产权成果,都要经过一个对其产出价值的判断或者构想前提、立意以及后果考量和预测的过程,这个过程的进行不应是盲目的,而应当具备一个取自前瞻性和指向性的立足点,也就是说一个有价值的理论观点,应当以裨益和发展为核心,对过往有总结、跟现实能贴合、于未来有开拓的,这才是理论上升的意义所在。因此,需要找出产生争议分歧的原因所在。

    执行权的内容属性争论观点主要有:一是行政权说,该说观察执行机构的组织体系、执行权的运行过程,指出我国执行机关在领导体制和运作模式上近乎于行政系统,那么相应的执行权的运作方式便类似于行政权,因此应当将执行机关归于行政机关,执行权属于行政权。二是司法权说,这种观点将执行权的行使同审判权的密切联系,执行员与法官的混同等事实作为论据,以排除行政权不当干涉为目标取向,提出执行权属于司法权。三是折中说,这种观点认为执行权兼具行政和司法的双重属性,但两方面都不圆满,是两种权力调和的结果——上令下从和权力的主动性体现为行政属性,适用法律和行使上的独立体现为司法性,因此可以称之为“特殊的行政权"或者“准司法权”。

    上述学术观点均犯了同样的错误,要么是片面的刻意的强加,要么是事后的合理性的强加,遗留诸多难以解释的疑点,根本没有给出有益的提示。对此,笔者并不想提出反对哪一方或者支持哪一方的观点,因为简单的反对或支持不仅对问题的解决毫无益处,还会由此而滋生一些新的难题。其实,无论什么样的学说观点都应该是在客观的论据和严密的论证基础上进行逻辑推演的结果。一个没有经过科学论证的学说观点,不管其外表显得是多么的正确,也不过是学者的“顿悟”而已,甚至只是一个“假说”。因此,执行权作为学术的研讨更需要从研究方法和研究理论上进行反思、再反思,一方面对现有主要学说观点进行合理的质疑,另一方面转换研究视角寻找新的理论支撑,让自己的论证更加令人信服。

    笔者从部门法划分标准和国家机构划分标准视角论证执行权的内容属性,认为执行权均是“复合性权力”、“一类权力”、“权力束”而非单一权力(审判权也是复合性权力,笔者将另文撰述),执行权内容包括执行裁判权、执行实施权、执行监督权等权力,正如版权、商标权所对应的知识产权,通风权、采光权、清洁空气权、清洁水权所对应的环境权等一样,其属性也因不同的内容、不同的职权呈现出不同的属性,而不能以偏概全。2011年10月19日最高人民法院印刷的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》对执行权的定义及职权范围界定就是最好的佐证,意见中明确指出执行权包括执行审查权和执行实施权,执行审查权由法官行使,执行实施权由执行员或法官行使,各级人民法院应在执行局内部分别设立与其他业务部门相平行的执行审查部门和执行实施部门。

    究其原因,是由我国部门法的划分标准和国家机关的划分标准不统一导致的。我国传统三大部门法民法、刑法、行政法的划分是根据调整关系的内容性质来划分,即民法调整的是平等主体之间人身关系、财产关系,行政法调整的是行政主体和行政相对人之间的行政关系;而军事法、体育法、环境法等部门法的划分则是根据调整关系所涉及的领域划分的,即军事法调整的是有关军事领域的法律关系。这样一来民法、刑法、行政法等部门法就会包含军事法、体育法、环境法等部门法的内容,造成内容上的交叉,那么检察权就必然包含各个部门法的权力,而成为一个“权利束”。同理,从国家制度结构及宪政机构层面和其权力行使方式层面分析,执行权不仅具有在司法体制上的司法属性,还在行使方式上具有行政的属性。

    二、外延关系:二者是交叉关系非全同或包含关系

    根据我国宪法、有关宪法性法律的规定,人民法院是国家的审判机关,依照法律规定独立行使审判权。这是我国社会主义审判制度的最基本设定,宪法和法律使用了“审判机关”、“审判权”、“执行权”三个名词,至于审判权和执行权的关系却众说纷纭。有学者认为,执行权作为一项专门的审判权,是统一的国家权力的有机组成部分,从目前情况看,人民法院依法行使审判权主要包括裁判职权、调解权、执行权等。有学者则认为,执行权是指执行员根据当事人申请启动的行政职权,是国家权力的重要组成部分。人民法院通过刑事裁判、民事裁判、行政裁判和执行裁判等方面的业务活动行使审判权。显然,前者将执行权视为纯粹的审判权,并且是将审判权作为执行权的上位概念来使用;后者则将执行权视为行政职权,与其他行政权相统一的行政权。

    笔者认为,上述两种观点都没有分清审判权与审判职权、执行权与执行职权的关系。上文已经阐明审判权和执行权均是“复合性权力”、“一类权力”,是抽象权力;而审判职权和执行职权是某一项单一职权,是具体权力,可以说,审判权包含了具体审判职权,即立案职权、裁判职权、调解职权、执行职权等,执行权与执行职权的关系也是如此,即执行权仅仅是审判权的一项具体职权,既不能等同于审判权,也不能等同于司法权。上述学者观点的论证没有站在同一对话平台之上,犯了法逻辑学中的对等错误。

    综上所述,审判权包含了具体立案职权,裁判职权、执行职权等,执行权包括执行裁判职权、执行实施职权、执行监督职权等,因此,审判权与执行权既不是全同关系,也不是包含关系,而是交叉关系。

    三、理论基础:执行权分段集约运行防止权力专断

    执行权分段集约运行的理论基础有二,一个是权力争衡理论,另一个是PDCA管理循环。权力制约理论是权力健康有序运行的法理学理论基础。权力的运行需要权力的制约,执行权的运行也不例外。英国大史学家阿克顿讲过:“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”法国启蒙思想家孟德斯鸠更直截了当地说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方为止。……从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”国家权力与生俱来的腐蚀性、侵略性、扩张性,从最一般的角度而言,犹如洪水猛兽,必须加以监督,否则权力可能成为脱缰之马,异化成侵害国家利益与公民权益的工具。正是基于这种认识,才要对执行权进行分段集约运行。临沭县人民法院对执行权进行立体化透析和分解,从执行权运行机制上进行内部挖潜和规制,实行最优化配置和全方位监督,形成长效机制和固定模式,约束规范法官,致力于从根源上解决运动式执行、联合式执行、外援性执行、宣传性执行的弊端,按照结构扁平化、内部去行政化的司法责任制改革目标,取消执行局内部庭室建制,在裁执分离的基础上,以不同的流程节点划分执行团队,对执行权进行细化分解为查控、精执、监督三个阶段。强调执行权分段集约运行是一个动态的流转过程,实现统一的流水线作业,上一流程疏漏和极个别选择执行问题会导致案件到期后无法流转,进而根据时间节点追究该节点承办人的相关责任,实现了执行权的横向制约和纵向监督,解决了消极执行、选择执行和乱执行问题,最大限度压缩权力寻租空间,精准对接最高院提出的“四个基本”任务目标。

    PDCA管理循环,是由美国质量管理专家休哈特率先提出,由戴明采纳、宣传、普及,亦称戴明环,其理论为P—Plan,计划策划;D—Do,实施执行;C—Check,检查反馈;A—Action,行动处理。任何一项工作,都可以将其从时间上划分为计划阶段、实施阶段、检查阶段、处理阶段四个阶段,亦可以划分为行为过程和结果终结两个阶段,对其绩效考评就贯穿了工作的全过程:在工作的行为过程阶段,可以采用行为导向型的绩效考评机制;在工作的结果终结阶段,则可以采用结果导向型的绩效考评机制。同时,将结果导向型考评结果反馈到工作的行为过程中,不断矫正、改进、提升行为;改进后的行为必然提升工作的结果绩效。如此反复循环,以行为导向考核的结果带动和提高结果导向的考核指标、同时又以结果导向的考核指标反作用于行为导向考核的绩效实施过程。临沭县人民法院在查控阶段负责对执行案件采取“五个一律”强制措施,进行拉网式执行,并设1个裁决团队专门负责执行异议案件的裁决;精执阶段负责对查控阶段未结转出的案件因案制宜,进行精细、精确、精准执行;监督阶段负责对精执阶段到期未结案件进行提级执行,并对全部执行流程进行监督。案件在指挥中心按照“五个一律”流程操作后无法执结的,即基本符合终本结案的条件,再经过精执团队的扎口结案、团队之间的横向及纵向流转,能执结的案件基本执行完毕,在程序上和实体上保证了终本结案规范。一旦发现有新的执行线索,统一由指挥中心恢复执行,按照前述流程再行流转,解决恢复执行不畅问题。

    四、业绩考核:固定案件基础分值并对执行行为积分评价

    对执行权分段集约化运行仅仅是解决执行难的手段而不是目的,这一手段的运行尚需配套的业绩考评机制。传统的以办案数量多少来考核执行工作人员的业绩已不能适应现实需要,严重违背了审判规律。用办案数量考核工作业绩的前提和基础是事物具有同质性或统一性,即案件难易程度相等、执行人员办案能力相等、考核对象一致。遗憾的是,案由、案件难易程度不仅千差万别,执行人员资历、业务能力也不尽相同,考核对象所从事工作种类也有差异,一味强调以办案数量来考核业绩,不仅不能反映执行人员实际的工作量,还打击了工作人员的工作积极性。比如公告送达、缺席审理等案件与当事人均到庭参加庭审的案件相比较,执行难度就更大,用时就更多,即其工作量就大。因此,简单地以办案数量考核执行业绩显然存在着不合理性。再如执行人员之间存在差异性,一是工作能力差异,不同年龄阶段其理论水平、业务能力、实践经验等不同,工作年限越长、经验越丰富的执行人员处理同类型案件的工作量相对较少;二是自身性格差异,性格外向、积极的法官在与当事人的交流当中可能更为得心应手,其执行效率可能相对较高。再者,性格的差异也影响其自身的抗压能力,进而影响案件的审结效率。因此,单纯以办案数量为考核指标,就出现了能者反而业绩考评分低于其他人员的怪现象,导致业绩考核结果失真。

    针对上述难题,临沭县人民法院在执行局内部设置6个一级团队,分别是1个指挥中心团队、4个精执团队和1个监督团队,其中指挥中心下设4个查控团队,查控阶段为期2个月。对于在执行指挥中心运行2个月后仍不能结案的,要在期限届满时移交精执团队,由精执团队在3个月内进行精细化执行,即执行案件办理的一般执行阶段。案件在精执阶段3个月内仍不能实现实际结案、终本结案、拒执移送结案的,要横向移交到其他精执团队继续执行,期限为1个月。横向移送后1个月仍不能结案的,要逐级向上提至团队长、执行局长和分管院长负责执行,期限分别为1个月。为客观、公正地评价执行工作,完善执行工作体系建设,激励和调动干警开展执行工作争先创优的积极性,根据《最高人民法院关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》、《人民法院基本解决执行难第三方评估指标体系》,在执行权分段集约运行的基础上,将考核对象聚焦到分段后的执行行为,对结合本院执行团队工作实际,制定了《执行团队业绩考评办法(试行)》。业绩考评采取积分制计分办法,实行以基础分为主、以加减分相结合,以规定计分为原则、特殊事宜以局务会讨论决定为补充的考评方式。执行指挥中心或者精执团队以符合规定的标准实际执行完毕的,每案得10分。因执行指挥中心阶段未结案流转至精执团队后实际执结的,倒扣执行指挥中心阶段10分(其中失信、查控、拘留、罚款、拒执五个阶段各分摊1分、3分、3分、2分、1分);精执承办团队相应加10分,得20分。实际执结案件环节在一横三提时每次前减10分后加10分,分别为案件横向移送至其他精执团队结案得30分、纵向提级至团队长结案得40分、提级至局长结案得50分、提级至分管副院长结案得60分。在上述模式下,执结案件的团队相应加分,执结不了导致流转的相应减分,每流转一次增加一倍分值,流转次数越多,最后执结的团队得分越高,既保障了工作业绩考核的客观真实性,也避免了上一流程不作为造成的工作下灌,还对下一流程形成了正向激励。

(本文刊载于《人民法治》201712月号)

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