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王艳妮——解决法院执行乱问题的思考与探析——以山东临沭法院执行权分段集约运行机制改革为视角

来源:   发布时间: 2017年12月20日

    摘要  执行乱作为长期以来困扰和制约人民法院执行工作发展的突出问题,受到社会各界的普遍关注。实事求是地分析执行乱的现状,找出根源,寻求对策,对症下药,不仅是提高司法公信力,维护法治尊严和权威的必然要求,更是新时代背景下解决执行难的当务之急。文章从分析法院执行乱现状入手,从执行乱产生的内因分析,并以山东临沭法院执行权分段集约运行机制改革为视角进一步探寻解决执行乱的可行路径,从内部挖潜解决内部矛盾,以期通过解决执行乱问题推动执行难问题的解决进程。

    关键词  执行乱  内部矛盾  分段集约  监督管理

    执行工作是整个司法程序中的关键一环,是运用国家强制力实现生效裁判的复杂过程,既关系胜诉债权的实现,也关系被执行人、案外人等相关方的合法产权保护,关系经济社会发展大局。但执行难、执行乱问题的长期存在,严重影响了法院的司法公信力和法治权威,影响了全面推进依法治国的进程。2016年3月,周强院长代表最高人民法院向全国人民作出庄严承诺,要用两到三年时间基本解决执行难问题,破除实现公平正义的最后一道藩篱。为实现基本解决执行难的总体目标,最高人民法院制定了《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》,明确了基本解决执行难的“四个基本”工作目标,并引入第三方评估机制对解决执行难的结果进行评估。各级法院把解决执行难问题作为工作的重中之重,誓在坚决打赢这场硬仗。如果说解决执行难需要全社会的共同努力,那解决执行乱则是法院解决自身内部矛盾的根本途径。治理执行乱比解决执行难的问题相对容易,法院的能动性和创造力更大,发挥的作用和实现的效果也将更好。

    一、执行乱现状扫描

执行乱是指法院内部执行工作的无序以及执行过程的不规范,甚至违法的现象。结合最高法院提出的“四个基本”,笔者认为执行乱具体表现在以下几方面:

    (一)消极执行。消极执行是指法院及其工作人员在执行工作中不履行、拖延履行或不完全履行法定职责的行为。主要包括拖延立案、对已发现的被执行人财产怠于采取控制措施、对已控制的被执行人财产怠于采取处分措施、应当在法定期限内及时解除保全措施的怠于解除保全、拖延发放兑现执行款物、对依法应当恢复执行的案件不予恢复执行等情形。消极执行主要反映的是执行人员工作态度消极、推诿、拖延的问题,使得有财产可供执行的案件长期得不到有效执行,严重损害当事人合法权益及司法尊严。

    (二)选择性执行。选择性执行主要包括两种形式,一是执行人员对手中的执行案件区别对待。容易执行的、外界干预执行的、标的额较大的、熟人打招呼的等,案件优先执行;长期执结不了的骨头案件、容易引发信访闹访的、被执行人难找、财产难寻的案件等,被人为的长期搁置不执行,或者以终结本次执行程序的方式长期不恢复执行。二是在一个执行案件中对多个被执行人的选择性执行。为了最大限度保障申请执行人的合法权益,法院有权根据案件的具体情况,基于司法效能的考量,在法律文书确定的框架内,制定具体的执行方案,强制被执行人一人或数人全部或部分履行法律义务。但有的执行人员却根据申请执行人或其个人的好恶,任意选择,使执法陷入混乱和无序,使公权沦为私权实现个体利益的工具而丧失法治权威。

    (三)乱执行。乱执行主要表现在执行理念乱、执行程序乱、执行手段乱和执行监督乱。其中执行理念乱,表现在不注意把握依法执行、文明执行、善意执行的执行政策,不注意寻求依法平等保护各方利益的平衡点。比如在采取具体执行措施时,简单粗暴执法,对能采取“活封”、“活扣”措施的,而采取了“死封”、“死扣”,使保全财产不能发挥其财产价值,减损了当事人利益。执行程序乱表现在对案件有无财产可供执行标准把握不严,执行程序节点无留痕背书,执行信息不透明不公开,终结本次执行程序的案件恢复执行不畅等。执行手段乱主要表现在滥用执行权,超标的、超范围执行,把不该执行的财产予以执行或不该采取强制措施的财产采取了强制措施。如将案外人财产强制执行,强迫当事人达成执行和解协议,以人身作为执行标的或执行手段,以非法扣留、拘禁被执行人、限制人身自由、甚至殴打被执行人等手段,逼迫被执行人履行义务。对被依法查封的财产进行变价处置时,在评估、拍卖、变卖和以物抵债等变价环节,对拟处置财产低估贱卖,暗箱操作,搞双重标准,侵害被执行人合法权益等等。执行监督乱主要表现在监督的主体不明确,监督的方式不科学,监督的后果不明晰,导致监督流于形式,没有发挥出实际作用。

    二、执行乱内因探析

    产生执行乱的原因是复杂的,是社会各方面的矛盾在执行工作中的综合反映,既有经济社会发展问题在法院内部产生的影响,也有立法、司法和法院监督体制机制不健全等方面的原因,更有法院执行队伍的法制观念和综合素质问题,有主观原因,也有客观原因,有内因,也有外因,但马克思主义唯物辩证法的一个重要原理是外因通过内因起作用,外因是条件,内因才起决定性作用。以下将重点从法院内部探析执行乱产生的原因。

   (一)执行工作自身特性为执行乱提供了滋生的土壤。执行工作千变万化,纷繁复杂,开展的难度非常大,在具体的司法实践中面临着各种障碍和难题,任务重,压力大。特别是在社会道德滑坡,无理信访闹访不断等不正之风的影响下,从事执行工作面临很大的阻力,需要冒很大的风险,劳神费力,身心俱疲。在同样待遇的条件下法官更倾向于从事审判工作。从事执行工作多因组织安排,执行人员处于被动地位,有不受重视,被发配之感,这也是导致很多执行人员消极怠工,无所作为的重要原因之一。另外,执行工作的突出特点是出差多,流动性大。虽然,随着互联网的发展,很多执行工作通过“鼠标轻点”就能实现网上查询、网上扣划、远程调度等,但在具体实施文书送达、司法拘留、现场搜查等工作时,仍需要经常外出跑动,执行人员不仅与申请执行人近距离接触,还需要直面被执行人,更直接和金钱财务打交道,极其容易受到各种诱惑,执行人员稍不注意就会导致执法天平的失衡。

   (二)执行队伍自身素质与新时代执行工作形势要求有差距。近年来,法院“案多人少”矛盾日益严重,法院执行队伍结构、资源配置与形势要求存在很大差距。执行工作难度大、任务重,需要一支高素质的执行队伍,但现实中却是执行人员人手少,年龄大,业务素质良莠不齐。特别是在基层法院,从事执行工作的多为部队转业干部或无司法职业资格的书记员、法警等,虽然他们实践经验可能较为丰富,但长期从事具体的实务操作,对相关法律法规和有关司法解释学习不够、理解不透,缺乏必要的理论修养,更谈不上用新的理论去指导工作,工作方式方法难免老套,跟不上形势变化和时代要求。一些动动脑筋稍加变通即可执行的案件,被人为地当作“骨头案件”搁置起来,或者动动手指、点点鼠标就能扣划的财产非得多次远赴外地执行。还有的执行人员官僚主义严重,对当事人态度粗暴、蛮横、生硬,工作不负责任,不积极主动,对当事人提供的信息和线索置若罔闻,工作拖拉,耽误了执行的最佳时机。更有的执行人员不遵守工作纪律和保密纪律,随意过问干涉他人办案,在执行行动开始前向被执行人通风报信,帮助被执行人隐匿财产等等。

    (三)法院内部监督管理体制机制不健全导致监督管理乏力。当执行权过度膨胀而又得不到有效制约的时候,权力就会被滥用。虽然执行工作的根本任务是不折不扣的实现生效法律文书确定的权利义务,但对于裁判所确认的法律事实,执行工作在某些方面可能有比审判工作更大的自由裁判权。目前多数法院执行工作的运行模式还是集中行使,绝大部分执行案件实行的是执行独任制。从执行立案后,除特殊情形需要变更承办人的,案子长期在一个执行人员手中直至结案,执行人员彼此之间很少沟通案情,至于每起执行案件是如何执结的,采取了哪些方法和措施,是否存在违法、违纪现象,绝少被问及和了解,当事人无从监督,法院内部、上级法院也不能很好地监督。执行人员在执行过程中主观随意性大,什么时间送达、取证,执行的快、慢,是否采取强制措施,采取何种强制措施均由自己决定。甚至出现案件到办案人手后已两年,却没有送达执行通知书的现象,以致错过执行良机,造成当事人上访。个别执行人员在形式上虽按执行程序操作,实质上却不做耐心细致的法制宣传,教育疏导,也不依法采取强制措施,大量案件以终本程序结案即使最终案子执结了,钱也花光了,引起当事人的强烈不满,这也成为法院执行工作深受社会诟病的重要原因之一。

    (四)干预执行人情渗透加剧法院执行乱的严重程度。执行工作是在一定的社会背景下开展的,执行环境对执行效果起很大的作用。但全社会尚未完全形成尊重服从、主动履行生效判决的良好氛围。中国社会是个人情社会,当法律遇到人情,可能简单的法律关系就变成了复杂的社会关系。习近平总书记指出,“法律要发挥作用,需要全社会信仰法律。卢梭说,一切法律中最重要的法律,既不是刻在大理石上,也不是刻在铜表上,而是铭刻在公民的内心里。我国是个人情社会,人们的社会联系广泛,上下级、亲戚朋友、老战友、老同事、老同学关系比较融洽,逢事喜欢讲个熟门熟道,但如果人情介入了法律和权力领域,就会带来问题,甚至带来严重问题。”法院不是真空,法官也有亲朋,人情不可避免的渗透到执行工作中。往往案子刚到执行局,还没分到具体的执行人员手中,就有人找关系,打招呼,递条子,通路子,今天请吃饭,明天送礼品,执行人员一旦不能很好地抵制这些不良因素的诱惑,就会被渗透、腐蚀和影响,让执行工作变了味,导致执行乱问题越来越严重。

    三、解决执行乱的临沭实践

    党的十八大以来,人民法院深化执行体制改革,首先向法院自身不规范执行“开刀”。最高人民法院出台20多个涉及执行工作的司法解释和规范性文件,建立健全统一管理、统一指挥、上下一体、内外联动的执行管理体制和指挥系统,完善覆盖四级法院的执行案件流程管理系统,有效解决消极执行、选择性执行等问题。全面清理长期未执结案件,建立全国四级法院统一的执行办案网络平台,实现在线全程监控,有效解决消极执行、选择性执行等问题。司法拍卖全程在网上进行,全程接受网民监督,杜绝了暗箱操作、权力寻租,有效遏制了司法拍卖中的腐败,实现违法违纪“零投诉”。建立“一案一账号”案款管理系统,强化信息化在监督管理中的作用,充分利用云计算、大数据等手段提高管理水平。推进落实执行工作独立考核指标体系,建立从内到外、从上到下全方位的执行工作监督体系,开展规范执行行为专项整治行动,重点整治消极执行、滥执行、乱执行等不规范执行行为,对执行失范问题严格问责、严肃查处,以铁的手腕促进执行工作作风根本转变。完善符合执行规律的流程管理制度,把握好立案、调查、采取强制措施、拍卖、中止、终结等每个环节的监督,对每个环节都确定一定的期限,并予以公布,使执行人员知道工作日程,也使当事人知晓明白执行流程和案件进展,保障其知情权,防止暗箱操作,以权谋私等等。众多方法措施的密集实施,在一定程度上有效解决了执行乱问题,但要想从根源上解决执行乱象,还需要体制机制的进一步完善。

    有学者指出,执行中存在的权力高度集中是造成执行乱的基本原因,解决的途径在于对执行机关制度实行改革,实现执行权的分段行使。对此,分段集约执行机制应运而生。分段集约执行机制是指将执行工作各环节进行细分,执行法官仅是相对固定地承办执行案件,以所有执行案件的执行环节为中心搭建执行机构,配置执行人员,以执行各环节专业化、集约化的分工和工作方式,实现案件的立体交叉执行。早在2008年,北京二中院作为分段集约执行的全国试点法院,即对执行实施流程进行全面改造,将执行实施权分为执行启动、执行查控、执行处置和执行结案四个阶段,并成立内勤组、查控组、处置组和综合结案组分工执行。多地法院也推行了这一做法,但终因程序设计与实践操作有差距,无法提高执行质效而停止运行。2017年,临沭法院创新建立了有别于前期试行法院的新执行权分段集约运行机制,建立了一套完整的运行、监督、评价和保障体系,最大限度实现分权制衡,压缩权力寻租空间,提高执行质量和效率,为解决法院内部执行乱提供了实践样本。

    临沭法院的执行权分段集约运行模式以司法责任制改革为契机,精准对接最高法院提出的“四个基本”任务目标,以执行分权为原则,以分段集约为手段,以提质增效为目的,通过“团队重组+流程再造”的方式进行。其中,在团队建设方面,将审判团队的扁平化管理模式扩展至执行团队,取消执行局庭室建制,把团队建在执行流程上,由执行指挥中心统筹,以不同的流程节点划分不同的执行团队。具体在执行局内部建立了6个一级团队,5个二级团队,4个三级团队。6个一级团队分别由1个执行指挥中心团队、4个精执团队和1个监督团队构成,隶属于执行局。5个二级团队分别由2个财产查控团队、2个人身强制措施团队和1个综合团队构成,隶属于执行指挥中心。4个三级团队分别由2个警务团队、1个裁决团队和1个内勤团队构成,分别隶属于财产、人身查控团队和综合团队。按照功能配置,执行指挥中心负责统筹所属的5个二级团队和4个三级团队,实行“五个一律”强制措施。“五个一律”分别由纳信、财产查控、拘留、罚款、拒执移送五个工作窗口完成;4个精执团队负责因案制宜,对执行指挥中心移交的案件进行进一步精细、精确、精准执行;监督团队负责全部执行流程监督。在流程设计方面,临沭法院根据团队组成设计了一套完整的流程体系,可简单归纳为40字,即:“中心统筹、五个一律,团队精执、扎口结案,一横三提、动态执行,全程留痕、节点管控,前减后加、积分评价”。案件没有固定承办人,执行员按照流程设计各管一段,打破了外界干预执行的“人情网”和“关系网”。对每一流程的完成时间进行严格限制,破解了以往执行案件由一人负责到底的弊端,让每一团队在负责的流程中不能懈怠、不敢懈怠,解决了消极执行的问题。案件随着流程走,上一流程时限一到即行流转至下一团队,进入下一流程,上一流程疏漏和对个别案件执行措施的选择会在下一流程中进行堵塞和修补,让选择执行丧失可能。案件在不同团队之间的流转,实现了执行权的横向和纵向制约,监督提执、责任听证、案件评查等执行监督机制,解决了乱执行的问题。所有流程节点全程留痕,增加了执行工作透明度。运用人本原理,坚持激励原则,制定以人为中心的评价体系,不仅注重流程管控的作用发挥,而且注重通过科学合理的评价体系,根据执行要素和案件难易程度,对案件设置不同的权重分值。执结案件的团队相应加分,执结不了导致流转的相应减分,每流转一次增加一倍分值,流转次数越多,最后执结的团队得分越高,既避免上一流程不作为造成的工作下灌,又对下一流程形成正向激励,充分调动了执行团队的主动性、创造性和积极性,激发执行团队的内发动力。运行以来,该院案件实际执结率、标的自动到位率等显著提高,涉执信访数、外界干预执行数明显下降,干警工作积极性被充分调动了起来,申请人的合法权益得到了最大化的实现。

    临沭法院的执行权分段集约运行机制较前期其他法院试行的分段集约机制的比较优势在于:第一,巧借司法责任制改革东风,得以重组内设机构,严格责任落实;第二,案件分段执行,只是防止权力被寻租,但在每一流程都鼓励结案,并配以积分评价的方式,结案越快越多得分越高,在一定程度上限制了案件的流转;第三,案件立案后即全程留痕,避免了案件在流转过程中的信息衔接不畅、信息丢失、重复劳动等问题。第四,监督保障及时到位,分段集约本身既有监督作用,在内部设立监督团队,在外部由审判管理部门、审判委员会、监察室等的监督,实现了监督无死角。

    四、解决执行乱的路径延伸

    多地法院在执行体制机制上的探索和创新,为解决执行乱提供了很多有益参考,但解决执行乱不仅需要体制机制的完善,也需要执行队伍整体素质的提高,需要内外部监督的配合,更需要社会诚信环境的全面优化。对此,笔者提出如下建议:

    (一)提高执行队伍整体素质,为解决执行乱奠定组织基础。建立一支公正、廉洁、高效的执行队伍对推进执行工作至关重要。法院整体方面,首先要在思想认识上对执行工作有足够的重视,在人财物方面对执行工作做一些必要的倾斜,要优化执行人员结构的调配格局,进一步充实执行力量,对执行工作本身潜在的被动性作出弥补。同时,要加大对执行人员的奖惩力度,对执行机构和执行人员执行工作到位,成绩突出的给予表彰奖励,与绩效工资、晋级晋升等相挂钩,对执行过度或怠于执行的行为严格追究相应的责任,形成奖优罚劣、奖罚分明的考核机制。执行人员个体方面,要加强自身学习,静心钻研理论和法律,不断提高自己的理论修养和业务素质。在工作开展中要牢固树立依法执行、文明执行、善意执行理念,在充分考虑和保护债权人合法权益的基础上,统筹兼顾相关方利益,把握执行时机,讲究执行策略,注意执行方法,努力实现执行的法律效果与社会效果有机统一。更要树立正确的利益观、地位观,构筑牢固的思想道德防线,增强自我警戒、自我约束的自觉性,坚决抵制各方面的诱惑。

    (二)完善多元化监督体系,为解决执行乱筑牢反腐防线。解决执行乱需要加大内部监督力度,更需要打通外部监督渠道。法院要变被动的接受监督为主动的沟通交流,积极主动地到党委、人大、政协请示汇报工作,主动了解社会各界对法院工作的意见和建议,深化交流,增进共识,争取支持。各级人大常委会应当通过听取专项工作报告、执法检查、询问和质询等多种形式,依法加强对法院执行工作的监督,督促政府和相关部门协助法院执行工作,帮助人民法院解决执行工作中的困难和问题。检察院要充分发挥法律监督职能,通过审查法院执行卷宗材料、询问当事人核实情况、针对个案调取相关证据、与法院人员加强沟通协调、发出检察建议等方式,依法监督执行过程中的违法行为,监督纠正一批违法执行、违法裁决、怠于执行的民事执行案件。新闻媒体要发挥舆论监督作用,对法院作出的积极努力多传播司法好声音,多传递司法正能量,对执行乱问题多报道,多披露,提高司法透明度,倒逼法院规范自身行为。

    (三)完善社会信用体系建设,为解决执行乱提供环境认同。社会信用的严重缺失是执行难、执行乱问题的深层次原因,构建完备的社会信用体系才是解决执行难、执行乱问题的治本之策。法院执行工作通过规范流程设计、强化监督管理,不给权力留寻租的空间,坚决打击惩戒失信行为等等,在规范内部管理的同时,也引导人们自觉履行法定义务和社会责任,使符合社会诚信的行为受到保护,违背社会诚信的行为受到制裁,以此淳化社会道德氛围,在全社会形成新的道德压力,塑造新的行为模式,促进社会诚信体系建设。如果执行人员能够在守信的基础上依法开展执行工作,执行当事人以诚信的态度对待执行依据,辅助执行人实事求是地协助执行工作顺利地进行,其他主体也本着诚信的态度对待法律和人民法院的执行工作,执行难、执行乱问题的解决将不是一件难事。因此,建设完善的社会信用体系,增强全民法律意识,全面推进依法治国是新时代的必然要求和选择。习近平总书记指出:“要深入开展法制宣传教育,弘扬社会主义法治精神,引导群众遇事找法、解决问题靠法,逐步改变社会上那种遇事不是找法而是找人的现象。当然,这需要一个过程,关键是要以实际行动让老百姓相信法不容情、法不阿贵,只要是合理合法的诉求,就能通过法律程序得到合理合法的结果。”

    没有公正的执行,公正的审判就成了法律白条。执行乱问题得不到有效解决,直接损害人民群众的合法权益,损害司法权威和法治进步。法院只有旗帜鲜明地向社会表明态度,坚决解决好内部执行乱问题,才能赢得人民群众的信任和支持,在全社会形成解决执行难的合力。

(本文刊载于《人民法治》201712月号)

 

 

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