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杨进霞、惠婷——司法责任认定听证的实践应用——以临沭法院司法责任认定听证为视角

来源:   发布时间: 2018年08月22日

  

摘要  党的十九大报告提出了“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制”的战略部署。司法责任制改革后,扁平化的审判管理模式直接压缩了院庭长在审判管理职能中的空间,院庭长的监督职能弱化。面对可能会出现的审判质效滑坡和权力腐败问题,如何更有效的监督管理成为不得不考虑的问题。本文以临沭法院的司法责任认定听证为视角,通过对司法责任认定听证范围、组成、程序的剖析,以期以有效的监督管理方式,切实把权力关进制度的笼子里,提高司法公信力。

关键词  司法责任制  监督管理  听证

  一、法院听证程序的现状

  “听证”细究其本意,为在诉讼上应听取双方当事人意见的制度。司法审判中听证的出现被界定为“司法听证”。后随着行政权的不断扩张,听证不仅仅在司法审判中出现,行政领域中也慢慢凸显了“听证”的作用,由此行政听证制度形成。听证制度源于西方资本主义国家,其最早的法理基础是英国普通法中界定的“自然公正原则”。“自然公正原则”有两个最基本的程序规则,即任何人不能成为与自己有关案件的法官及任何人的辩护必须被公平地听取[①]。后德国、日本等国均借鉴了英国的“自然公正原则”,从自身民主宪政的整体高度出发,推断出其公民在法律上享有行政听证请求权。

  随着司法责任制改革的大力推进,各地都在进行司法责任制改革,院庭长的监督管理职能被弱化,由此很多法院面对监督问题也在针对听证程序进行不同的尝试。听证程序在我国的发展还不太成熟,且听证会也并没有形成完备的规则制度。听证程序会带来的价值、听证会秉持的原则、听证的目的、听证的适用范围等还需要根据实际情况作进一步的研究。

  目前在法院适用的听证程序主要有执行听证、审理国家赔偿案件听证、管辖权异议听证、再审听证、缓刑听证、假释减刑听证、保全异议听证等。就这些听证程序来说,执行听证的应用在法院相对来说更广泛些。执行难、执行乱等问题一直都是困扰和制约法院发展工作的顽瘴痼疾。针对执行听证程序,很多高级法院也制定了相应的执行规则,意图规范执行程序,解决执行难问题。执行听证一般是指法院在执行程序中,在当事人和其他执行参与人的参加下,经过听证,查清事实,对能否执行及如何执行依法作出裁定的执行活动。[②]执行听证以公开的方式进行,让对抗的双方当事人均到场,并让当事人充分发表自己的意见观点,在执行听证的过程中公开法官裁判所依据的事实基础和法律过程,以期监督执行权的行使,以此种方式使执行程序更公正。[③]执行听证的程序与审判开庭的程序相类似,涵盖听证前的准备、告知双方当事人、当事人进行陈述以及最后形成听证笔录等。听证程序最后法官会像审判程序作出裁决一样,根据听证过程中所调查的情况作出相应裁决。除了执行听证程序,其他的程序也有其自身适用的范围。比如管辖权异议听证的适用,当事人提出管辖权异议时,法院经过审查认为需要听证的会召集双方当事人进行公开听证,由双方当事人在听证会中陈述其对管辖权的看法,有证据的提交证据,对于证据进行质证和辩论,听证也要形成听证笔录留存。最后法官再根据听证所调查的情况对管辖权异议作出相应裁决。[④]保全异议听证的适用和管辖权异议听证虽不同,但在很多程序上的内容都相类似,即法院在进行诉讼保全的过程中,有案外人对保全标的提出异议,这时如果法院认为有必要可以召集案件的当事人、异议人举行听证会,审查保全异议是否成立。[⑤]就目前听证程序来说,尚没有相关法律、法规规定诉讼中适用的司法听证制度。

  二、司法责任认定听证的现实可行性

  (一)司法责任制改革前、后法院内部监督形式发生改变

  法院的监督分为内部监督和外部监督,内部监督是相对于外部监督而言的。内部监督顾名思义是法院自身对其人员的监督,包括人员是否遵守规章制度、执行法律以及对法官办理案件的监督。司法责任制改革前,法院内部对审判执行权等的监督制约主要体现在再审监督、院庭长监督、审委会监督、纪检部门监督等。另外案件质量评查监督、人民陪审员制度等也都是法院内部对审判执行权的监督制约机制。内部监督机制在监督方面发挥了重要作用,提升了法院司法公信力。司法责任制改革后,改革的核心要义就是“让审理者裁判,由裁判者负责”。司法责任制改革,审判团队实行扁平化管理后,改变了过去院庭长层层审批案件的模式,实行独任法官、合议庭办案责任制,放权之后,内部监督有所弱化。随着司法体制和工作体制改革的推进,法院以往的内部监督制约机制越发显现出缺陷。面对可能会出现的审判质效滑坡和权力腐败问题,司法责任认定听证的现实可行性越发凸显。

  (二)司法责任制改革后法院内部监督仍存在问题

  一是法院内部行使监督职能的部门相对较多,监督功能无法发挥其应有的作用。法院内部有监督职能的部门有纪检组、监察室等,有些法院还针对自身法院情况设置了相应的案件质量评查小组、审判管理办公室等等。监督的内容上,各监督部门也有所区分,有时会导致监督部门各管各的情形,相互脱节。比如有的法院为了评查案件的质量设置了专门的案件质量评查小组,评查小组只对案件的质量进行评查,对与法官在审理案件过程是否是因为违法、违纪等导致案件评查不合格并不负责;纪检组也只是对法官是否存在廉洁问题负责,对于法官承办案件的质量等并不在其检查监督范围之内。如此模式运行,会导致对人和对事的监督相脱节,各监督部门之间缺乏有效的协调配合。

  二是司法责任改革后,院庭长的审判监督管理职能弱化。司法责任制改革前,由院长、庭长或者主审法官对案件进行审批,审批可以从形式上审查案件是否存在超期限、超期羁押等程序上的违法问题。并且在审批的过程中,庭长、院长对裁判文书中出现的文字错误、事实认定偏颇、证据遗漏等问题,能及时发现并督促法官及时纠正改进。[⑥]司法责任制改革后“去行政化”,扁平化的团队管理模式使得法官的权力变大,如此会导致一些院长、庭长不敢监督、不愿意监督、不善于监督等问题。甚至有的领导会认为监督制约机制实际运行的过程中会束缚员额法官办案。监督机制的缺失,可能会导致审判质效滑坡及权力腐败等问题。并且法官的权力变大,廉政风险变大的隐患也会越发突出,不可避免的就会有一部分法官利用放权钻空子,导致“人情案”、“关系案”、“金钱案”等出现。

  (三)小结

  党的十九大报告提出了“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制”的战略部署。为全面落实司法责任制,积极建立健全与新型审判权力运行机制相适应的审判监督管理治理制度体系,正确处理好放权与监督的关系,司法责任认定应运而生。临沭法院针对司法责任制改革后能会出现的上述问题,探索制定了《司法责任认定听证规则》,以期通过标准化、流程化的设计,切实把权力关进制度的笼子里。

  三、临沭法院开展司法责任认定听证的具体实践

  司法责任制改革的重要一环就是去行政化,还权于法官和合议庭,给法官权力同时也给了法官责任。临沭法院严格按照司法责任制改革的要求,立足工作实际,积极探索,不断创新,取消了传统的庭室建制,实行扁平化的管理模式,建立了以员额法官为核心的40个相互平行、相对独立的审判团队,着力实现 “让审理者裁判,由裁判者负责”的目标,但相应的院庭长监督和评价机制已不复存在,如何更好地规范法官的司法行为、提升案件质效、提高案件结案率,成为摆在临沭法院面前的一个难题。基于此,为监督审判、执行权行使,进一步落实司法责任制,促进廉洁公正司法,临沭法院结合工作实际,制定了《司法责任认定听证规则》,以组织听证会的形式,对发回改判、抗诉再审、长期未结、涉执信访、违法违纪等案件进行分析论证和评价定责,倒逼员额法官快办案、多办案、办好案。

  (一)司法责任认定听证的范围

  听证是纪检监察部门在监督案件质量、效率、廉洁、公正司法过程中,以组织听证会的形式,公开听取管理部门指控及案件承办人的陈述和申辩,依据有关法律法规,对案件审理、执行过程中发生的问题进行论证、评价、定责的活动。临沭法院在界定听证范围时,采取了肯定式列举与否定式排除相结合的方式。

  听证会听证的案件包括被上级法院发回重审、重大改判的案件;抗诉、再审改判的案件;执行程序、执行行为或执行结果存在问题被上级法院纠正或本院监督纠正的执行案件;审管办对超过法定期限未审、执结的案件,经初步审查认为属超审、执限的案件。对于诉讼服务中心提供的部分信访案件也在听证范围内,如:反映工作人员存在工作作风问题的信访案件;信访人反映有条件执行而怠于执行、不作为的执行案件;经初步审查认为案件承办人有责任的信访案件;实名举报工作人员违法违纪的案件;本院纪检监察部门认为有必要听证的案件。在采取肯定式列举的同时,又以否定式排除的方式对不进行听证的案件进行了界定。审管办经审查认为承办人对发改案件无责任,经分管院长签字确认的案件;已经通过诉讼、执行或者通过其他途径化解的信访案件;已被省高院驳回再审申请拟报终结或者已进入终结程序的信访案件;反应案件程序问题、实体认定问题,一审尚未有结果或者已经提起上诉的案件;涉及党和国家机密或个人隐私的案件。上述这些案件不属于司法责任认定听证的范围。

  (二)司法责任认定听证的组织构成

  案件听证的组织方为监察室。监察室负责召集相关部门和人员开展工作,掌握案件基本信息,对听证会的召开作出全面的安排,同时要告知举行听证会的时间、地点、内容和注意事项,督促听证结果落实到位。司法责任认定听证有专门的听证员团队,听证员团队由本院党组成员、审委会委员、精英法官共21人组成,实行由控方、辩方、听证方三方构成的听证模式。其中听证方从听证员团队中随机抽取5名组成,辩方为案件的具体承办人,控方则根据不同类型的案件确定。信访案件的听证方为随机抽取的三名审委会委员及两名精英法官共五人组成,控方为诉讼服务中心,辩方为信访案件的被信访人;发改案件、超过六个月未审、执结的案件,听证方为随机抽取的三名审委会委员及两名精英法官共五人组成,控方为审管办,辩方为案件承办人;违法违纪案件的听证方为三名党组成员及两名精英法官组成,控方为监察室,辩方为被举报人。在司法责任认定听证程序中纪检组长要担任听证方参与所有听证,当院长参加听证时,听证会由院长主持;院长未参加听证会的,听证会由纪检组长主持。

  听证程序中听证员的意见观点、法律素养等至关重要,因此在听证员的选择上,临沭法院在听证制度设计之初就进行了充分的考虑。比如听证员的固话容易造成听证的不公,为避免这种情况,在听证员的任期上做了限制,确定了一个年度进行一次换届改选。在听证中,有部分听证员存在老好人思想,对大部分案件存在的问题避重就轻,不发表实质性意见,在评析责任时候投出无责任票,对于这样的听证员在换届时也会进行充分的考虑。同时为了保证听证的专业性,临沭法院在确保案件听证员随机产生的前提下,明确了根据听证案件的类型确定专业对口的听证员,刑事听证案件从刑事专业法官里随机抽选,民事案件则从民事专业法官里随机抽选。

  (三)司法责任认定听证的具体程序

  在听证程序正式开始前,要做好相应的听证前的准备工作。首先要由审管办、诉讼服务中心每月一号向监察室报送上个月需要听证的发改案件、超过六个月未审、执结的案件和信访案件的信息。信息报送到监察室后,监察室要对报送的听证案件在次日列出排期听证的清单,确定在一个月的时间段内每周听证的案件、听证时间及听证组成人员。无特殊情况下,每周五下午为听证的固定时间。听证的时间、听证案件等确定后要立即通知控辩双方及听证会组成人员,控辩双方应当在接到听证通知后三日内向监察室报送听证案件的控辩材料电子版,监察室再将上述材料报送听证员内网电子邮箱,让听证员在听证前对所有听证的案件进行充分了解。在听证程序中,临沭法院对听证可能会出现的问题也进行了充分考量。比如当需要听证的法官周五有庭不能参加听证会时,该法官就可以委托本院一名法官或者法官助理作为其代理人参加听证会进行辩论;再比如已经通知的听证员因故不能参见听证时,其可以自己协调其他听证员替会,但是要将该情况告知监察室,听证员自己不能协调的,由监察室及时更换听证员。

  听证前工作准备妥当,正式的听证程序开始。听证员、控辩双方到达听证场所后按指定座位就座,主持人宣布开始听证。辩方原则上是必须参加听证会的,如无正当理由缺席听证会的,听证会可以缺席认定责任。首先由控方陈述案件认定的基本事实,提出案件存在的基本问题及该案是否是责任案件的意见。辩方对控方提出的问题进行答辩。控方、听证员可以向辩方提问,辩方须如实回答各方提问。控辩双方意见不一致的,可以互相辩论。各听证员对发改、超审执限案件、信访案件、违法违纪案件是否存在问题及存在哪些方面的问题和原因发表意见,主持人最后发表意见。听证员在对发改、超审执限案件、信访案件的评议过程中应对该案是否是责任案件作出表态发言,同时必须明确表明案件承办人是否有责任,有责任的应表明承担责任的份额。听证员对违法违纪行为的被举报人作出评议时,须作出被举报人是否存在和构成违法违纪行为,是否应当承担责任,以及应当承担何种责任、承担责任的比例作出明确的表态发言。征求辩方对评议结果的意见,告知辩方权利,对发改、超审执限案件、信访案件的评议结果不服的,可以在三日内向审委会书面申请复议,对违法违纪案件的认定结果不服的,可以在五日内向党组书面申请复议,逾期视为放弃权利。当听证员意见不一致,无法形成统一认定意见时;案情复杂、争议较大,控辩双方的意见或与听证会的意见存在重大分歧时;主持人的意见和多数听证员的意见不一致,主持人认为有必要提交审判委员会讨论时,需要将听证案件提交本院审判委员会讨论定责。

  (四)司法责任认定听证的责任追究

  责任认定结果的运用是决定一项制度能否发挥其作用和效果的关键一环。制度规范要想发挥其应有的价值就要具备完善的责任机制,如此才能将制度规范中的具体要求有效的转化为现实,使得制度规范更好的运作。可以说司法责任认定听证中的责任追究机制是确保司法责任认定听证中的各项制度发挥真正效力的重要保障。[⑦]对此,临沭法院坚持做到责任落地,将听证的结果与全院考核相承接,听证案件一旦被认定为责任案件,不仅对案件的责任人全院通报,还将一并纳入业绩评价体系予以扣分,考核的分值与员额法官的员额进退、评先树优、绩效奖金、外出培训、考勤管理、行政保障等实行挂钩。同时还将按照上级相关文件和管理办法对责任人进行责任追究,涉嫌严重违法违纪,按照组织原则、纪律规定和司法程序予以处理。

  四、司法责任认定听证的现实意义

  (一)司法责任认定听证效果明显

  自2017年7月听证工作开展以来,截至2018年4月20日,临沭法院共听证案件160件,被认定为全部责任的案件有11件,大部分责任的案件14件,少部分责任的案件32件,无责任的案件99件,责任待定的案件4件。听证机制的推行,形成了对员额法官的有效监督,增强了员额法官的责任心,倒逼员额法官努力去提升司法能力,快办案、多办案、办好案。当前,临沭法院超过十八个月未结的长期案件数为0,上诉发改案件较去年同期下降 5个百分点,案件质效得到有效提升,干警廉政风险明显下降。听证是临沭法院审判执行工作取得突飞猛进的一大“法宝”。为更好地让司法责任认定听证落地开花,临沭法院定期召开听证成员座谈会。听证员集思广益、各抒己见,指出听证会程序存在的一些不足,并为司法责任认定听证规则的完善与健全建言献策,取得了良好的效果。

  (二)司法责任认定听证最大限度的降低了队伍廉政风险

  司法责任制改革要求“让审理者裁判,由裁判者负责”,司法责任制改革后,权力和责任集中于法官自身,平行化的审判模式直接压缩了庭长在审判管理职能中的空间,并且在这一过程中院长对于其并未参加审理的案件也不再审批核发裁判文书,由此院庭长的审判监督管理职能弱化,监督主体缺少。队伍廉政建设又是法院工作的“生命线”,必须常抓不懈。如果廉政建设抓不好,司法不廉洁,人民群众就会对法院失去信任,随之司法公信力就会受到严重的损害。法院其他工作开展得再有序、再好也等于零。[⑧]司法责任认定听证的实施,体现了监督和制约,以“法官自己给自己开庭”的形式,通过对涉诉信访、重大改判、再审、长期未结等案件进行听证并认定责任。通过听证,一定程度上为员额法官设置了防线,倒逼员额法官提高自身素质、司法能力和审判质效,快办案、多办案、办好案,压缩了权力寻租空间,将“权力关进制度的笼子里”,最大限度的降低了队伍廉政风险。听证会的开展,有效解决了案件责任认定问题、换位思考问题、学习交流问题、考核评价问题,还法官以清白和责任,让权力在阳光下运行,解决信访案件的责任认定问题、换位思考问题、学习交流问题、考核评价问题,同时也为培养专业化、职业化的高素质法官队伍奠定基础。

  (三)司法责任认定听证取得的认可度高

  一是在法院内部,在司法责任认定听证开展之初,在法院内部产生过质疑和阻力。大家固有的观念是法官作为中立者来解决双方当事人的争议,法官并没有思考过自己给自己开庭,基于此司法责任认定听证在最初并未得到大家的认可,但是随着听证程序的推进,听证规则的改进,长期未结案件的减少,上诉发改率的降低,大家也明显看到了听证带来的成效,案件质效得到有效提升,干警的廉政风险也在明显降低。二是在法院外部,听证工作也得到了上级法院、报社等的认可,《山东法治报》专门刊登了《自己给自己“开庭”——临沭法院创新司法责任案件听证工作侧记》,对临沭法院听证的相关内容进行了报道。目前,临沭法院也在积极对接,在接下来的司法责任听证程序中,在听证员的选择上,除了由本院的员额法官担任外,拟引入法学院的专家教授、精英律师、人大代表和政治委员会广泛参与,扩大听证参与主体的范围。通过此种方式,在提升司法责任听证科学性的同时,也让更多的外部力量对法院工作进行监督,提高司法的公信力和透明度。

  (四)司法责任认定听证的改革成本较低

  司法责任认定听证制度顺应了司法责任制改革中法院监督缺失的问题,在法院内部建立一套制度规则,通过规则的实际运行,弥补院庭长监督弱化的问题。以建立制度规则的形式,顺应司法改革中监督缺失的问题,成本低廉且比较容易复制且可操作。首先司法责任认定听证制度的开展成本低廉。通过集思广益制定听证规则,以集体力量制定符合现在工作状况的监管规则,并不需要去购买其他产品,为法院节省财力。并且在听证工作的开展中针对出现的问题也会不断修改,不断完善,使得听证规则更加贴合权力监督;其次司法责任认定听证制度比较容易复制。司法责任制改革在全国开展,各地按照“让审理者裁判,由裁判者负责”的要求,建立平行化审判团队。平行化审判团队建立后,院庭长的监督弱化问题应该是共性问题。而司法责任听证制度的运行可以有效进行监督管理,且听证的适用范围、组织构成等在其他法院也有其适用环境,比较容易复制。最后司法责任听证制度可操作性比较强。司法责任认定听证制度,通过制定制度的形式让听证运行,有其标准化、流程化的设计,按照听证制度的设计有效的让听证程序运行,可操作性强。


  [①]杨海坤.关于听证制度若干问题的探讨[J].江苏社会科学.1998(1).

  [②] 陈国平.执行听证在实践中的运用.中国法院网.

  [③] 参照徐永红.执行听证程序规则初探.中国法院网.

  [④] 参照谢德信,王德利.滨城法院:听证民商事案件管辖权异议.中国法院网.

  [⑤] 参照周荣庆.当场听证辩是非,一字之差输官司.中国法院网.

  [⑥] 参照吴高庆,董琪.谁审谁判:案件审批制度的改革路径[J].山东科技大学学报(社会科学版),2016(03):22.

  [⑦] 参照朱海波.我国行政决策听证制度的内涵、问题及完善[J].特区实践与理论,2013(03):56.

  [⑧] 参照史文杰.全国人大代表张立勇:加强法院队伍廉政建设,提升司法公信力[N].中国纪检监察报.2009-3-12:1.

  

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