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杨维松、宋仕超——自主化+市场化:随机分案模式的审视与重构

来源:   发布时间: 2018年08月22日

【内容摘要】分案模式的科学化与合理化是优化配置审判资源的重要路径,也是深化司法责任制改革的重要环节。审视和反思我国法院现行分案模式的实然状态,探索重构对过往有总结、跟现实能贴合、于未来有开拓,既符合司法责任制改革精神,又具有理论支撑和实践前提的随机分案模式,具有十分重要的意义。临沭法院以司法责任制改革为契机,探索建立审判全流程体系,借助信息化和大数据管理,依托随机化和智能化手法,设计并形成了以“库存定量、结出递补;专业自愿、兼顾辖区;主业随机、次业随意;溢出案件、挂牌拍卖;重大疑难、领导拖底;案值权重、供求定价;多劳多得、按分取酬”为内容的智能分案模式,实现了分案的自主化、市场化。

【关键词】审判管理;司法改革;分案模式;随机分案

  一、论证导入:分案制度与分案模式的选择

  近年来,随着司法责任制改革的深入,法官员额制的实施,传统分案模式的弊端日益凸显,多家法院开始尝试改变传统的分案模式,探索有利于优化审判资源、提高审判质效的分案方法,出现了轮流分案、随机分案等模式。可以说,每个分案模式的提出都不是盲目的,都有其各自的理论支撑,都是法治道路上燃灯者的智慧结晶,都经历了对其应用价值的判断,或前提、立意以及后果的构想、考量和预测的过程。本文并不想提出反对哪一个或支持哪一个的论调,因为简单的反对或支持不仅对问题的解决毫无益处,还会由此而滋生一些新的难题,甚至会导致从这个泥潭掉入那个泥潭。

  学术研讨的前提是论证对象一致,否则就失去了讨论的必要。最高人民法院在《人民法院第二个五年改革纲要》中使用了“分案制度”这一概念,[①]笔者认为使用“分案模式”更为恰当。分案制度是分配案件的制度规定,分案模式是分配案件的方式方法,研究的重点不同,前者侧重于具体的制度规定,后者侧重于具体的方式方法;而制度是在运行方式方法成熟的基础上制定的,即在没有相对成熟完善的分案模式之前不宜使用“分案制度”概念。比如,传统的庭长分案就没有具体的制度规定,仅是传统做法而已。故本文论述中采用的是分案模式。

  真正意义上的随机分案模式应是不可推算的、不可预测的,所以现行所谓的随机分案实为轮流分案,无论按照什么顺序对主审法官进行排序,然后根据立案顺序进行逐一分案,都是可预测、可推算的,仍不能完全杜绝人为因素干扰的可能。例如,湖南省株洲市苏仙区人民法院采用“摇号”方式选择案件承办人。[②]分案模式是法院案件管理流程的重要环节,但我国学者一直将其视为技术问题而非学术问题,笔者在中国知网搜索 “分案模式”“分案机制”“案件分配”等关键词,发现与此相关的专门学术论文可谓凤毛麟角。本文通过实证分析我国法院现行分案制度的现状和弊端,设计一个对过往有总结、跟现实能贴合、于未来有开拓,既符合司法责任制改革精神,又具有理论支撑和实践前提的分案模式。

  二、审视与反思:现行分案模式的实然状态

  (一)庭长分案模式的运行弊端

  目前,我国各地法院的分案模式基本沿袭了大陆法系国家的分案模式——业务庭庭长分案,或称二次分案,即先由立案庭按照案件性质和辖区范围,分案到刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭、派出法庭等,再由业务庭庭长将案件酌情分案给承办法官。该分案模式被各地法院广泛采用,其正常运行依靠庭长分案时能够出于公心,以及审判人员比较自律,很少向庭长提要求审理哪个案件或不审理哪个案件。走访业务庭长,询问其分案依据时,多数认为要综合考虑案件类型、案件难易程度、审判人员的办案水平和工作量等因素;在询问是否存在打招呼要求某个案件由谁办理的情况时,回答是不排除个别案件的特殊处理情况,如同事打招呼示意或审判人员主动要求,但这种特殊案件极少。走访审判人员询问其如何评判现行分案模式时,有不少人抱怨分案的不公平,甚至有人说庭长将复杂的案件分给了他。从走访调研的结果中不难发现,庭长分案是极易受到外界人为因素干扰的,且容易让人产生不公平的想法,其弊端也是存在:

  1.庭长分案的流转周期过长

  庭长分案模式是由立案庭在当事人立案后将案件案性质类型和辖区范围分到相应的业务庭,再由业务庭庭长综合各种因素将案件分到承办法官手里。这一过程经过了两次分案,且抛开人为因素不说,单就分案周期来看,不仅耗费了大量人力,还耗费了大量时间,耽误了审理期限。

  2.人为分案的主观随意性较大

  庭长分案是人为分案,更多地是庭长综合各种因素酌情分案,而不是按照既定的制度分案,其主观随意性较大,且未有相关制度和机制的约束。同时,不同的案件难易程度也不一样,还存在通融打招呼的案件。诚然,法官队伍的整体素质是过硬的,但也不可否认存在个别情况,毕竟法官也是懂人情冷暖的社会人。人为分案无疑是助长人情案、关系案滋生的土壤。

  3. 影响法官之间的公平竞争

  正如上所述,庭长分案的主观随意性较大,且案件难易程度不一,这就可能导致庭长将复杂的案件分给别的法官,自己留下相对简单的;还有可能导致庭长将关系案、人情案分给关系好的、好说话的法官办理。这些情形会直接或间接影响到案件的审理周期、上诉率、信访率等,进一步影响法官之间的公平竞争。甚至会导致法官之间的同事关系紧张,难以达到表扬先进、激励后进的效果,造成恶性循环。

  4. 制约审判资源的合理配置

  庭长酌情分案一定程度上可以将案件分给合适的法官承办,做到人尽其才、物尽其用,能够合理配置审判资源。但这毕竟还是人为操作,而不是制度管理;而且,其前提条件为庭长是能够识案识人的伯乐。这又陷入了“千里马常有,而伯乐不常有”的困境,一要有相马的能力,二要有相马的时间,这些因素无疑制约了审判资源的合理配置。

  (二)轮流分案模式的运行弊端

  近年来,多家法院在认识到二次分案的弊端后采取了新的分案方式,如山东省淄博市中级人民法院《随机流程分案实施方案》中的随机,是以法官的姓氏笔画为序进行排列,由电脑分案软件按照案件的登记顺序进行轮流分案。再如,浙江省杭州市中级人民法院《随机分案工作规则》、重庆市秀山县人民法院《分案工作实施办法》、青海省海西市中级人民法院《随机分案实施细则》等等,这些都是立案庭事先将具有办案资格的法官按照一定顺序排列(一般按照法官的姓氏笔画或姓氏首字母排列),然后按照事先排好的顺序,将新收案件依次直接分发到相应的法官手中,并依此循环的分案方式。[③]这是以工作量配人、调蓄分流的人力资源管理模式,一定程度上避开了人为酌情分案、缩短了分案周期,但其仍先天不足,存在诸多弊端:

  1.造成了案件长期积压

  轮流分案是按既定顺序依次分案,未考虑承办法官的办案能力和效率存在差异的问题。恰因每位承办法官的办案能力和办案效率存在千差万别,且案件的难易程度也存在高低不等的情况,势必会导致办案能力低的法官、案件相对复杂的承办法官的结案率低,极易造成案件长期积压,与均衡结案的目标背道而驰。[④]

  2.助长了平均主义风气

  轮流分案模式下,不同的法官在相同时间内分取的案件数量是相同的,造成了平均主义局面,不利于办案能力强的法官脱颖而出,不利于办案法官之间你追我赶的竞争,不利于多办案、快办案、办好案,最终影响了整个法院干事创业的良好氛围。

  3.损害了司法的权威性

  绝对的权力导致绝对的腐败。轮流分案将案件分配权从审判权中分离出来,由立案人员取代业务庭庭长分案,相对比较中立,在一定程度上预防人情案的发生。但毕竟是人为操作,仍带有较多的人为因素,导致当事人产生怀疑,无形中为案件的上诉和上访买下了隐患。上诉案件数和上访案件数的增多,不仅损害法官公正廉洁的形象,而且损害司法权威。

  三、探索与重构:随机分案模式的应然状态

  自法官员额制改革以来,临沭法院从根本上取消了原有的庭室建制,以审判团队为基本办案单元,实行扁平化管理,取消了院庭长的分案权及对具体案件的审查、把关、签发裁判文书等职责。员额法官主导的团队办案模式与传统业务庭办案模式发生了根本性变化,原有的分案模式已经无法适应团队化办案要求,分案模式改革势在必行。临沭法院在实践基础上,自主设计并运行了智能分案系统,替代过去人为分案的方法,形成了“库存定量、结出递补;专业自愿、兼顾辖区;主业随机、次业随意;溢出案件、挂牌拍卖;重大疑难、领导拖底;案值权重、供求定价;多劳多得、按分取酬”的智能分案模式。

  (一)库存定量,结出递补

  “库存定量、结出递补”,是指将全院的审判团队按照刑事、民事、行政、特岗等类型划分为不同类别的审判团队,并根据一段时期内收案的具体情况,确定近期每一类团队的标准库存数,由智能分案系统根据标准库存数,采取结出递补的方法向各个审判团队直接随机分案,当审判团队未结案件数量低于标准库存数时,系统自动分入案件,如果等于或者高于标准库存数,则暂缓分案,实现案件直接随机分配给案件积存数最少的法官,并保持每位法官积存案件数量大致相等,使法官工作能力和承办案件数量得到匹配和平衡。其基本原理就是谁的办案效率高、存案少,案件就自动分给谁,结案数也就要相应的多;反之,谁的办案效率低,只要积存案件达到一定数量,电脑就自动停止对他分案,结案数自然就少。这样就形成了你追我赶的自由竞争机制,更有利于激发法官的工作热情,最大限度地挖掘法官的潜力,真正提高审判效率。

  “库存定量、结出递补”的随机性既能充分利用司法资源,又能客观地评价法官的办案能力,让每位法官分得的疑难或简易案件的机率均等,在此基础上考评每位法官的审判绩效是公平的。它是优化司法职权配置、完善审判流程管理制度推行的重要改革举措之一,有利于减少分案的人为因素、保障司法廉洁,有利于减少案件流转环节、提高审判效率,有利于锻炼和提高广大法官的司法能力、促进法官审判业绩考评公平公正。[⑤]

  (二)专业自愿、兼顾辖区;主业随机、次业随意

  术业有专攻,让精通民商事审判的法官去审理刑事案件或行政案件,往往会出现抵触心理或畏惧心理,虽然也可以胜任,但不符合审判资源优化配置的目标。为达到专业的人办专业案件的效果,临沭县法院事先征询承办法官的办案意愿,根据自愿填报的第一专业和第二专业,即主、次专业,由智能分案系统优先在第一专业的审判团队中间横向随机分案,赋予员额法官根据自己的专业特长选择收案类型的机会。第二专业作为备选项实行随意,即在完成本职审判业务的基础上,采取需求分配原则,由员额法官通过系统自愿摘选因库满溢出的,并符合第二专业的案件。这一原则有效突破了上述问题,让承办法官自主选择,自由竞争,有助于形成你追我赶的干事氛围。

  兼顾辖区是由派出法庭决定的。派出法庭是基层人民法院的派出机构,是根据地区、人口和案件情况设立的,相当于法院的一个庭室,主要是为百姓提供诉讼便利,减轻案件当事人的诉累。它既处在人民法院审判工作的前沿阵地,又处在法治进程的末梢神经位置,肩负着大量的民事案件的审理,因此要贴近基础司法的需求,把公正司法作为信仰内化于心、外践于行,把司法为民作为法庭公正的出发点和落脚点,辖区优先原则正是实现上述目标的有效方式。辖区优先即属于某一派出法庭的案件优先随机分配到该法庭的员额法官名下,以便诉讼当事人可以就近诉讼而无需跑到十几公里外的法院开庭。因此,考虑随机分案时应考虑到方便群众的辖区优先原则。

  (三)溢出案件、挂牌拍卖;重大疑难、领导拖底

  溢出案件是指,当审判团队按照辖区优先原则和专业优先原则收案后,库存案件处于饱和状态时,分案未成的案件进入以需求分配为原则的激励分案程序,进行挂牌拍卖。激励分案程序是指,为溢出案件、疑难复杂等案件设置激励机制,在管理系统内进行挂牌公示(最长5天),每挂牌一天增加原案基本分值的0.15倍,由申报第二专业符合条件的审判团队根据自身实际情况自主选案。挂牌公示最长5天后,仍没有审判团队选案,该案进入纵向提级程序,即先行提级到特岗团队(最长2天),每挂牌一天增加原案基本分值的0.15倍;仍未被摘取的案件提级到分管副院长审判团队,如分管副院长的特殊审判团队亦不愿审理该案,那么再次纵向提级到院长审判团队,即领导拖底。

  具体来说,管理系统设计将随机分案失败的案件自动写入需求分配激励分案程序,由系统自动给符合选案条件的审判团队发送短信提醒,相关团队可通过手机终端或安装审判管理系统的电脑点击领取案件。进入需求分配激励分案程序,但尚未被领取的案件,一旦按照辖区优先和第一专业优先原则,存在案件不饱和团队的,由系统即时从需求分配激励分案程序中撤回,进入自动分案。撤回的案件在考核评价时按案件原分值计分。设置案件的挂牌程序和认领程序,为重大疑难案件建立兜底机制,畅通重大疑难案件的分案渠道,实现案件的难易程度和法官工作意愿的匹配和平衡。

  (四)案值权重、供求定价;多劳多得、按分取酬

  案件类型的差异性就决定了不同案件的审理难易程度不同,进一步影响案件的审结效率。其差异性主要体现在不同案由的案件之间、同一案由但争议内容不同的案件之间、案由与内容基本相同但当事人不同的案件之间等等。由于案件类型的不同,难易程度存在很大的差别,工作量也不可以用同一尺度衡量。比如审理建筑工程、医疗纠纷案件往往涉及鉴定问题,相比审理离婚案件用时要长很多;破产案件的工作量要比审理简易民事、案件的工作量要大得多。再如,再审案件的工作量往往要比原审案件的工作量要多,刑事附带民事案件的工作量往往要比民事案件的工作量要多。因此,每类案件分值的多少应体现出审理案件的工作量多少,而案件分值采取市场供求手法定价。当A类案件是员额法官争抢办理,B类案件无人问津时,就相应提高B类案件的分值,同时降低A类案件的分值,达到供需平衡。

  此外,随机分案不是简单的轮机,欲让其正常运作并发挥作用需要两个前提条件:一是案件的难易程度一致,二是承办法官的业务能力相当。但事实上,各类案件难易程度不同,承办法官的经验与能力也存在差异,就有可能导致一些案件分到无法胜任的法官手中。审判质量和效率的保证就需要制定相应的配套措施。业绩评价体系是与之相配套的重要措施之一,把法官的办案实绩与评先评优、晋级晋职结合起来,奖励先进、鞭策后进,鼓励法官多办案,快办案,办好案,营造争先创优的良好工作氛围。杜绝分案平均主义,干多干少干好干坏一个样思想,避免出现消极办案,慢结案、少结案、报结不及时等现象,真正实现多劳多得,按分取酬。临沭县人民法院结合“案件供给”和“承办需求”之间的关系,为不同类型的案件设置不同的权重分值,分值越高,获得的审判资源越多,实现分案的市场化、竞争化,促进办案资源与办案能力的匹配和平衡。

  四、结语

  临沭法院的随机分案模式不是简单的轮机,其创新如下:一是摘掉假随机分案的帽子。重新审视目前各地法院所谓的“随机分案”,实则为“轮流分案,如秀山法院出台《分案工作实施办法》,建立由立案庭直接将案件分配给法官的一次分案机制,即立案庭事先将具有办案资格的法官按照一定顺序排列(一般按照法官的姓氏笔画或姓氏首字母排列),然后将新收案件按照事先排好的顺序依次直接分发到相应的法官手中,并依此循环的分案方式。二是重构以“洼地效应”为原则的结出递补分案。以审判业务部门法官的案件积存数量为基准,立案庭运用电脑分案软件直接将案件随机分配给案件积存数最少的法官,保持每位法官积存案件数量大致相等,其基本原理就是谁的办案效率高、存案少,案件就自动分给谁,结案数也就要相应的多。三是重构以“横向移送、纵向提级”为原则的自主需求分案。“横向移送”是指溢出案件、疑难复杂等案件横向移进入需求分配激励分案程序,进行挂牌公示(最长5天),每挂牌一天增加原案基本分值的0.15倍,由申报第二专业符合条件的审判团队根据自身实际情况自主选案。挂牌公示最长5天后仍没有审判团队选案,该案进入纵向提级程序,由院领导拖底。这样的动态流转管理,不仅加强了节点控制,还打破了之前案件分到主审法官名下后,因各种原因不予审理的案件积压病态,有利于激发主审法官结案的潜力,有利于促进结案周期的缩短。四是采用“上减下加,按分评价”的绩效考评机制。横向移送、纵向提执的案件要按照考核办法进行计分,一个案件提级越多,最后结案的审判团队得到的分值就越高,而先前分到案件却未审理的审判团队要扣掉相应的分值,以保持一个案件总体分值的平衡。这样每个审判团队的实际工作量、案件审理的效果就在考核中得到了充分的体现,这也将作为对审判团队评价和法官入额、职级晋升的重要依据。五是尊重审判实践规律。重视派出法庭的便民诉讼作用,重视术业有专攻的理念,坚持以“专业优先、辖区优先”的前提的随机分案。


  [①] 参见刘毅:《人民法院案件分配制度运行状况之调查与思考》,载《西南政法大学学报》2009年第8期,第83页。

  [②] 参见禹爱民、李婵、曹碧波:《均衡分配工作量  有效避免“人情案”》,载《人民法院报》2015年4月20日第一版。湖南省株洲市苏仙区人民法院采用“摇号”方式选择案件承办人,具体是在立案大厅设置类似彩票摇号机的机器,机器中放置若干有编号的小球,每个编号代表每名主审法官,当事人立案后亲自开启摇号机选定案件主审法官。这一分案模式虽然是真正意义上的随机,是不可预测和不可推算的,但每个案件都需要摇号,程序过于繁琐,势必影响审判工作效率。

  [③] 上述分案模式在英美法系也有体现,据统计, 70%的美国州法院采用随机分案,不允许最高法院的大法官酌情人为分案。州法院的分案基本是由书记官根据大法官的资历顺序建立花名册,然后根据来立案的顺序逐次分配,即随机分案或称轮机分案。当然也有的州法院采取另一种随机分案,即采用抽签抓阄的形式,由书记官或大法官抽取相应的案件序号州法院的分案基本是由书记官根据大法官的资历顺序建立花名册,然后根据来立案的顺序逐次分配,即随机分案或称轮机分案。当然也有的州法院采取另一种随机分案,即采用抽签抓阄的形式,由书记官或大法官抽取相应的案件序号。参见最高人民法院司法改革小组编写,韩苏琳编译:《美英德法四国司法制度概况》,人民法院出版社2002年版,第418—424页。

  [④]陆开存:《关于科学分案机制的建立研究——以收案分析为视角》,载http://10.30.65.7:800/ApiSearch.dll?ShowRecordText?Db=art&Id=1&Gid=335609924&ShowLink=false&PreSelectId=487904992&Page=0&PageSize=20&orderby=1&SubSelectID=undefined#m12,于2017年3月16日访问。

  [⑤] 参见马钱利:《电脑随机分案过程中存在的问题及对策——以临安市人民法院的做法为视角》,载《法制与社会》2012年第10期(中),第204页。

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