关于基层法院涉诉信访改革的几点思考

　　关于基层法院涉诉信访改革的几点思考

　　——以日照市东港区法院涉诉信访工作情况为视角

　　李隆财   范兵

　　“信访是沟通民意、表达民意、听取民意的有效途径，但现实中有些信访变成救济、解决纠纷的途径，偏离了制度的初衷，信访难以体现法治理念和法治精神，也应予以改革。”——马怀德

　　十八届三中全会决定中提出，要改革信访工作制度，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访终结制度。这为改革涉诉信访提供了最高依据。今年3月19日中央办公厅和国务院的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》的规定，为解决涉诉信访工作提供了具体指导。在经历了规范和提升审判、执行工作水平等措施之后，人民法院涉诉信访改革实践开始向纵深推进，如何科学合理地对涉诉信访机制进行完善，从而保证其健康、有序、高效运作，已成为司法改革的一项重大课题。笔者就日照东港法院近四年来发生的涉诉信访案件进行统计分析，对信访原因进行深入剖析，结合东港法院信访工作实际，对进一步解决涉诉信访问题提出相应的对策。

　　一、现状：近四年东港法院涉诉信访案件分析

　　（一）东港法院涉诉信访现状概述

　　日照市东港区法院作为市、区驻地法院，基于历史和地域等原因，所受理的涉诉信访案件历年来居于全市基层法院高位。我国经历的几大历史时期的涉法案件，均有不同程度的存在，如，“四清、五反”时期，陈某某（已故）贪污犯罪一案，其子申诉；“文革”期间，杨某某反革命案件；1983年“严打”时期，许某某流氓犯罪一案等等。每年上级交办案件数约占全市法院信访案件总数的一半以上，进京访、越级访案件数约占全市法院的三分之二以上，信访总量居高不下，直接制约着法院各项工作的科学发展。

　　表一

　　东港法院受理信访案件的信访目的统计

　　表二

　　东港法院受理信访案件的级别统计（件）

　　表三：

　　东港法院受理信访案件性质统计（件）

　　（二）涉诉信访特点概述

　　1、缠访、闹访现象突出。近年来，涉诉信访从最初的寻求公正待遇，转变为期待获得额外的经济利益，这种扭曲的上访心理导致部分上访户观念偏执，认为自己绝对有理，根本就听不进任何意见，即使案件在认定事实、适用法律上均正确的，就是在程序上或者言语上存在瑕疵，就以此为理由，非要通过上访辩出个是与非，提出种种不合理诉求，无理缠访闹访，试图通过上访一次性解决其所有困难和问题。如信访老户刘某因其子交通事故受伤，遂对法院判决不服上访，经法院审查均驳回其申诉，但仍然继续上访，要求给予解决市区内三室两厅楼房一套、沿街门面房5间，外加救助款80万元，还要给其孩子安排工作；杨某文革时期以反革命罪被判刑，3年后被平反，现要求赔偿100亿。

　　2、信访目的具有一定集中性。从表一和表三可以看出，不服判决和催执案件超半数，特别是催执案件占到信访总量的1/3还要多。法院强制执行必须以被执行人有可供执行的财产为前提，但在执行实践中，有相当一部分案件被执行人根本没有财产，使得案件在判决后长期得不到执行，案结事不了引起当事人的不断上访。近年来，东港法院经查无财产可供执行而进入终结本次程序的案件比率约占到30%左右，产生大量催执案件。

　　3、重复访、越级访比较普遍。上访户中农民出身占多数，平日闲暇无事，空闲时间多，没有固定收入，唯有通过上访来实现公平正义的同时得到经济利益，逐渐将外出上访当做一种职业行为，即便其反映的案件经各级部门审查，其申诉均被驳回，但仍不息诉罢访。东港法院办理的94起涉诉信访案件中，妇女占39%，50 岁以上老年人占66%，无业人员或者退休人员占 74%。

　　4、信访案件周期性明显。每逢全国或省市重要会议或活动期间，上访人员便不断舍近求远的上访，造成信访总量的短时激增。通过表二可以看出，2012年因十八大等重大活动的召开，重复访和越级访激增，数量超平时的两倍多；今年4月以来，随着中央巡视组和省委督导组的莅临，重复访和越级访呈现一个新高峰，以东港法院为例，今年上级交办的 86 起涉诉信访案件中，反复交办42 件，重复信访交办率近 50%。

　　5、信访情况多样化，化解难度大。涉诉信访的内容几乎涉及法院工作的各个环节。当事人为了给案件审理施加压力，在立案、审理阶段就开始上访，通过表一可以看出催审案件占到上访案件的20%左右，对于上访的审判案件，当事人凭借上访产生心理优势和过高的期望值，案件很难服判息诉。由于行政区划的变动和人员流动性，因产生大量“三跨三分离”案件，化解稳控难度极大。近年来，涉诉信访呈现出“组织化”和“专业化”倾向，一些涉诉信访老户相互串联，交流“经验”，专门在敏感时期非法聚集上访，故意制造事端，对基层接访人员动辄就以赴省进京相要挟，劝访息诉越来越难。

　　二、审思：涉诉信访的原因剖析

　　涉诉信访原因涉及社会发展阶段、法律制度及舆论导向，律师和当事人等诸多方面的因素，除了司法公信力不高、上访人心理方面等其它外部因素之外，也有法院内部以及信访机制等方面的原因。

　　（一）外部因素

　　1、司法公信欠缺。法院生效裁判的既判力得不到有效的执行和应有的尊重。“权大于法”的现象造成了民众对法律的轻视，而轻视法律则往往会导致有法不依或执法不严，使民众对司法产生不信任感，动辄上访。

　　2、扭曲的信访心理。一些上访人缺乏正确的诉讼观念，以自己的私权利益得失来理解法律，不顾案件裁判公权的实际情况，对法官的释法答疑不能满意，片面将败诉责任和执行不能的风险归咎于法院，利益得不到满足就走上访之路；更有甚者，明知案件处理公平公正，但为了逃避义务规避执行，通过不断的上访纠缠使上级法院推翻原判决，或者使生效裁判无法执行。[①]

　　（二）法院内部

　　1、法官办案能力和群众工作能力不匹配。近年来法官的整体素质有了很大的提高，“文化、业务水平相对来说比较低的基层法院法官实际具有的分析论证能力要比根据现有的判决书推断他们具有的能力要强得多，他们也许还比不上英美法官甚至欧陆法官，但他们的能力可能远远超过法学界对其现有能力的估计和判断。”[②]从近年来东港法院审判情况看，出现错误可能导致发改的案件数的约占0.9%左右，其中程序瑕疵约占60%，绝大部分案件处理并无不当，也是很好的证明。但不可否认，也有少数法官不注重法律效果和社会效果的统一，在一些案件的处理上社会效果不佳，不善于做群众工作，说服不了当事人，造成上访。

　　2、案多人少的矛盾依然突出。随着经济社会的不断发展，越来越多的矛盾纠纷以案件形式涌入法院，法院的办案压力越来越大。据统计，2013年东港法院一线法官年均办案数为206件，平均1.11个工作日就要审结1个案件，少数法官年办案近四百件，长期超负荷高强度工作，导致裁判文书说理不强，程式化，在办案过程中出现程序上的错误，造成了涉诉信访案件的增加。

　　3、涉诉信访化解机制不完善。基层法院信访接待人员人数普遍偏少，有的基层法院从事信访工作的人数还不到一个合议庭，接访人员在接待上访群众时工作方法简单，缺乏耐心和热情，有交办、无回音，案件化解进度非常缓慢。“不端正的审判作风无疑为当事人怀疑法官的中立地位提供了想象空间，并由此引发对立抵触情绪，一旦判决结果不能令其满意，极有可能认为法官有意偏袒对方而不断上访。”[③]

　　（三）信访机制原因

　　1、信访考核机制不健全。部分地区单纯以上访数量进行排名，考核优劣，致使一旦发生越级上访，不管上访人上访理由是否成立，都要派人去接，若造成不良影响的就要扣减有关单位在考核管理中的分数，导致少数单位“花钱买平安”，穷尽一切办法，平息矛盾，满足上访人的请求，以达到所谓的“息诉罢访”。

　　2、对违法信访的纵容效应。现实中对上访问题一味迁就，无原则的退让，对于诬告他人、无理上访缺乏打击，而且会产生极大的纵容效应。当事人在对案件裁判结果有异议时不是通过法定程序去行使权利，而是通过上访对法院施加压力，使一些无理上访、闹访、非访当事人变本加厉，不断升级。

　　3、干预司法的恶性循环。法律对当事人的申诉和法院的再审也没有时间和次数上的限制。“因此，在理论上，只要当事人对法院的判决不满意，当事人就有可能通过上访启动高于法院的权力来否定对自己不利的判决。”[④]“只要当事人愿意，他可以把一个案件的申诉无休止地进行到底，而只要法院愿意，它也可以把一个案件三番五次推翻重审。这就致使涉诉信访案件成为无法终结的裁判，违反了司法终极性原则，从根本上动摇了国家治理的制度根基。”[⑤]

　　三、探寻：涉诉信访改革路径考量

　　涉诉信访问题的产生原因是多种多样的，但随着审判、执行工作的规范化，审执监督的加强，责任倒查制度的落实，因审判、执行工作失误造成涉诉信访问题发生的概率越来越少，但为了减少及预防涉诉信访问题的发生，还要加强以下几点：

　　（一）立法层面

　　建议制订针对诉访分离后的涉诉信访管理考核办法，并逐步完善以下机制：

　　一是细化诉访分离机制。首先，涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离后，尽快完善省一级法院之间以及与检察机关之间的衔接机制，对案件的审查、终结、抗诉、提起再审等环节进行规范。其次，从政法机关内部处置来说，对于正在程序中的信访事项不予受理，确有问题的应当按照审判纪律或司法程序依法、依规处理，排除对执法办案的干扰。对于符合申诉法定情形的，由法院或检察机关依法启动再审程序，如不符合的，法院不予受理并做好解释工作。

　　二是完善涉诉信访终结机制。对涉诉信访已经穷尽法律程序的，依法作出的判决、裁定、通知为终结决定，信访案件依法终结；对继续反复缠访缠诉的，经省级政法机关备案，并通报各级党委、政府，做好息诉罢访和稳控工作，各级各有关部门不再统计和交办。[⑥]

　　三是建立违法上访处罚机制。增加对信访情况的区分，明晰对无理、过激、越级、违法犯罪等非正常访的界定，加大对违法上访的处罚力度。对于当事人的合理诉求已经依政策、法律法规妥善解决但仍坚持信访，所提出的要求超出政策、法律法规规定的或者信访反映的问题已妥善处理，当事人已经签署息诉罢访承诺书，又以同一事由重新信访的，应当直接认定为违法信访，依法对其采取拘留等强制措施，构成犯罪的依法追究刑事责任，特别是要严厉打击职业代访、串联访人员，以维护正常的信访秩序。[⑦]

　　（二）法院层面

　　1、开展信访评估，注重避免程序瑕疵。政法机关应当完善工作机制，更加积极主动的从源头上减少案件出现信访可能性，不少地方法院试行了案件风险评估等工作机制，已经取得了较好的实施效果，此类工作经验应当及时总结并予以推广。如，东港法院将信访案件纳入全院大审判管理系统，在当事人立案伊始，便评估信访风险，随卷附带信访评估表，进行提早预防。另一方面，法院对处理案件的程序问题一定要高度关注。和实体判决不公正相比，诉讼程序上的瑕疵是一种“低级错误”，比较容易避免。因此，司法干警应当树立程序意识，严格按照法定程序办案，坚持透明、公开、公正，一旦做到这一点，可以减少很多访民“有理”上访的尴尬局面。

　　2、搭建工作平台，加强诉讼调解。目前法院案多人少，办案任务较重，而且审限管理较为严格，为了追求及时结案，难以长时间耐心细致的调解，因此，可委托基层组织按照实际情况及风俗习惯进行调解，防止信访案件发生。如东港法院搭建“诉调对接”工作平台，建立与行政、司法、社团、民间组织等单位的对接，邀请相关部门人员入驻诉讼服务中心，提供诉前、诉中调解服务，及时解决纠纷，减少群众诉累。2013年，东港法院诉前调解案件217件，取得了良好的法律效果和社会效果。

　　3、实施案件分类，推进信访案件化解。各政法部门应当建立健全信访反馈化解机制，完善涉诉信访案件分类化解工作机制，按照中央政法委的统一部署，对群众的涉诉信访诉求，按照是否有理、有序的标准逐件加以甄别，分情况妥善处理，接访后逐案拟定答复意见并限时及时反馈给上访人。如东港法院坚持院领导周三接访受理交办案件，实施院领导和法官带案走访制度推进案件化解，通过应用“信访信息化管理系统”实现信访案件管理、信访风险提示、同步录音录像、信访案件督办、信访统计考核五大功能于一体的信访案件管理体系，确保信访案件得以高效、透明、规范化解。

　　4、严格责任追究，完善执法责任制。对于冤假错案，严查执法不公、不廉问题；对于群众诉求不及时受理、不按期办结、有错不纠的，依纪依法追究办案人员和相关领导责任；对于引发信访突出问题，造成重大社会影响的，倒查政法单位领导班子责任，使广大政法干警敬畏法律、敬畏人民，依法用权、秉公办事。同时，要认真落实信访案件首办责任制，把信访问题解决在首接首办环节，提高一次性化解率，决不允许推诿拖延、互相扯皮，防止来信变成来访，初访变成重访。

　　5、推进司法公开，进行源头预防。“信访既是‘法治的敌人’，又是‘法治的朋友’”。[⑧]信访产生的一个重要原因就是审、执过程的不透明，使信访人产生怀疑和不信任。因此，构建开放、动态、透明的阳光司法机制，推进法治建设便尤为重要。东港法院通过司法公开平台建设，以公开促公正，以公正促公信，将审判过程通过院外LED大屏公开，将案件流程节点通过短信告知当事人、让案件流程听得到、摸得着；将生效后的裁判文书，上网公布，让群众看得到，监督得了；执行法官把每起案件执行情况用 “执行日志”的形式详细记录，通过短信自动发布平台及电子触摸屏，向申请执行人公开执行信息，提高执行工作的透明度和公信力，从源头上减少了信访案件的发生。

　　（三）社会层面

　　1、加强多方联动，实现力量最大聚合。做好涉诉信访工作，必须发挥已有的政治和法律优势。人民法院必须依靠党政支持，尤其是政法委的支持，促使信访问题得到最终解决。对于依法终结的信访案件，依法及时移交地方党委政府及基层组织，落实教育帮扶和矛盾化解等工作措施，人民法院可以协助当地党委政府做好释法明理工作；如果一些地方基层组织借涉诉信访案件归口法院管辖之机，摆脱属地稳控责任“甩包袱”，人民法院应依靠政法委的协调；在一些“终而不结”的案件中，对一些涉及养老、医疗等民生问题的诉求，需要党政机关协调社会救助。

　　2、加强司法救助的力度，形成制度化和规范化。在由于执行问题出现的信访案例中，很多时候被执行人确实无可被执行的财产，此时，司法救助资金能够较好地体现国家机关解决问题的诚意，解决当事人的实际困难，可以起到雪中送炭的作用。建议建立由法院管理的信访救助管理制度，扩大救助资金的来源，建立多种渠道筹集制度，上级部门加强对信访救助的监管，保障公开透明性。司法救助要对同一案件的同一当事人坚持“一次性救助”原则，且实行“救助事了”的原则，救助后信访人不得再以同一问题或同一事件上访，否则贫困、救助、又贫困、又救助……，形成恶性循环；对于无理上访、非正常访、缠访闹访等违法上访对象不予救助。

　　四、结语

　　涉诉信访作为我国特有的一项制度，只是法治社会建设进程中的过渡现象，它的存在与我国的国情以及社会急剧转型相关。我们要通过深刻剖析涉诉信访发生的深层次原因，总结经验，汲取教训，不断提高工作水平，在今后的审判执行工作中，公平、公正地处理每一件案件，争取做到案结事了，预防减少涉诉信访的发生，同时期待建立一种更为科学、完善的处理涉诉信访工作机制，不断提高人民法院的司法公信力，保障社会和谐稳定发展。我们相信，随着我国司法改革的逐渐深入，涉诉信访会逐渐淡出人们的视野。

　　[①]张革胜 张明：“基层法院涉法涉诉信访成因及改革的几点思考”光明网。

　　[②]苏力：“判决书的背后”，载《法学研究》2001年第3期。

　　[③] 王小伟 ：《人民法院涉诉信访制度的反思与重构》，http://ftqfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=87，于2014年7月30日访问。

　　[④] 周永坤著：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》法律论文资料库，http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=7922，于2014年7月23日访问。

　　[⑤] 李宏勃著：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年3月第1版，第28页～29页。

　　[⑥]陈孝秉：“基层涉诉信访问题探析”，中知网硕士论文，第33页。

　　[⑦]全面推动涉法涉诉信访改革——中央司法体制改革领导小组办公室负责人就《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》答记者问，http://news.xinhuanet.com/legal/2014-03/19/c_119849505.htm，于2014年7月23日访问。

　　[⑧]应星：“作为特殊行政救济的信访救济”，载《法学研究》2004年第3期，第70页。

　　作者简介：

　　李隆财，男，东北财经大学研究生，现任日照市东港区法院审判员。

　　范兵，男，现任日照市东港区法院立案三庭庭长。